Объектом рассматриваемого административного правонарушения выступают общественные отношения, связанные с обеспечением порядка, исключающего использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешённым использованием.
Целевое назначение и разрешённое использование являются характеристиками правового режима земельного участка. Целевое назначение земельного участка обусловлено его категорией. Перечень категорий предусмотрен в ст. 7 ЗК РФ. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается Федеральным законом от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Вид разрешённого использования земельного участка устанавливается в соответствии с зонированием территории. В ГрК РФ установлены три вида разрешённого использования земельного участка:
- основные виды разрешённого использования (пп. 1 п. 1 ст. 37 ГрК РФ);
- условно разрешённые виды использования (пп. 2 п. 1 ст. 37 ГрК РФ);
- вспомогательные виды разрешённого использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешённого использования и условно разрешённым видам использования и осуществляемые совместно с ними (пп. 3 п. 1 ст. 37 ГрК РФ).
Основные и вспомогательные ВРИ земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).
ВРИ земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утверждённым Приказом Росреестра № П/0412 от 10.11.2020.
Объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют деяния в форме действий, заключающиеся в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешённым использованием.
Отдельное внимание стоит обратить на квалификацию административного правонарушения в случае, если земельный участок частично используется не в соответствии с основным установленным ВРИ. Верховным Судом РФ в Определении по делу № А32-49415/2018 от 21.10.2019 была сформулирована позиция: нормы земельного законодательства обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешённым использованием)[1].
До принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 № 42-П существовала противоречивая судебная практика по вопросу возможности привлечения к административной ответственности лиц по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ ввиду того, что ими осуществлялась деятельность в соответствии с вспомогательным ВРИ, который не был указан в ЕГРН[2].
Конституционный Суд призвал разрешить это противоречие, в связи с чем Правительством РФ был внесён проект поправок в ст. 7 ЗК РФ и ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», которым предлагается не вносить сведения о вспомогательных ВРИ в ЕГРН[3].
Отметим, что для правообладателя земельного участка существует риск привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ не только за нецелевое использование по виду разрешённого использования, установленного зонированием, но и за нецелевое использование по договору аренды или пользования земельным участком.
Так, в Постановлении Девятого арбитражного суда, оставленным в силе Верховным Судом РФ, по делу № А40-232562/2019 от 19.01.2021 отмечается: «Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешённого использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка».
Таким образом, неоднозначность трактовки термина «разрешённого использование земельного участка» может стать причиной привлечения к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка по смыслу, приданному ему договором аренды, пользования земельным участком.
Субъектами административного проступка, ответственность за который установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, могут быть: граждане, должностные лица, юридические лица.
Субъективная сторона административного проступка, ответственность за который установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, характеризуется виной как в форме умысла, так и в форме неосторожности.
[1] Такой подход был воспринят многими арбитражными судами при вынесении решений по спорам данной категории дел. Так, например, решением Московского городского суда от 12.08.2020 по делу № 7-8609/2020 обществу было отказано в удовлетворении заявления об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ ввиду того, что в здании завода был размещён магазин, который, по мнению суда, изменил функциональное назначение всего здания, и привело к нарушению правового режима земельного участка.
[2] В ряде судебных актов отражена позиция, что использование земельных участков в соответствии с основным ВРИ из предусмотренных градрегламентом, сведения о котором не внесены в ЕГРН, не образует состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ: например, Постановление Арбитражного суда Уральского округа по делу № А07-17775/2018 от 16.04.2019, Определением ВС РФ № 309-ЭС19-12940 от 12.12.2019, Определение ВС РФ № 307-КГ17-19814 от 09.01.2018. В других случаях суды исходят из того, что использование земельного участка не в соответствии с ВРИ, указанным в ЕГРН, но в соответствии с требованиями градрегламента является нецелевым использованием и образует состав административного правонарушения: например, Постановление ВС РФ № 18-АД18-29 от 03.08.2018, Постановление Арбитражного суда Московского округа по делу № А40-238702/19 от 26.08.2020, Постановление Арбитражного суда Центрального округа по делу № А23-201/2019 от 20.01.2020.
[3] https://sozd.duma.gov.ru/bill/1153910-7