Требования к образуемым и изменённым земельным участкам (например, в случае уточнения описания местоположения границ земельного участка в ЕГРН) предусмотрены ст. 11.9 ЗК РФ.
Их несоблюдение в соответствии со ст.ст. 26 и 27 закона № 218-ФЗ является основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учёта.
Рассмотрим данные требования подробнее.
- Соблюдение предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков
Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами в составе ПЗЗ.
При этом в ПЗЗ встречаются два способа определения предельных размеров участков:
а) конкретные значения площади участка;
б) указание на то, что размер земельных участков не может быть менее площади, занимаемой объектами капитального строительства с элементами благоустройства и инфраструктуры.
Например, в ПЗЗ Санкт-Петербурга[1] (на примере градрегламентов за пределами объединённых зон охраны объектов культурного наследия, приложение № 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга) используются оба способа определения предельных размеров участка:
- общим правилом определения предельных размеров участков является следующее: предельный размер земельных участков не может быть менее площади, занимаемой существующим или размещаемым в его границах объектом капитального строительства и обеспечивающей соблюдение установленных ПЗЗ предельных параметров строительства, реконструкции, в том числе минимальной доли озеленения земельных участков, минимального количества мест для стоянки индивидуального автотранспорта в границах земельного участка, а также соблюдение строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
- для некоторых зон, помимо данного указания, установлены конкретные предельные размеры участков. Например, для зоны садоводств (Т1Ж1) предусмотрено, что минимальная площадь земельных участков для ведения садоводства составляет 600 кв. м, для ведения огородничества – 200 кв. м, для индивидуального жилищного строительства – 600 кв. м.
Конкретные предельные размеры участков предусмотрены и ПЗЗ городского округа Балашиха Московской области[2], в которых, например, предусмотрено, что предельные размеры участков с ВРИ «малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная жилые застройки» составляют от 30 000 до 1 000 000 кв. м, с ВРИ «магазины» – от 500 до 10 000 кв. м.
Одновременно существуют примеры, когда предельные размеры участков, на которые распространяется действие градрегламентов, не устанавливаются ПЗЗ. Так, в соответствии с ПЗЗ Москвы[3] минимальные и максимальные размеры земельных участков, в том числе их площадь, во всех территориальных зонах в городе Москве не устанавливаются.
Предельные размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется (п. 4 ст. 36 ГрК РФ) или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются (п. 6 ст. 36 ГрК РФ), определяются в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами.
Поскольку в данном случае регулирование предельных размеров участков не унифицировано, то правообладатели могут столкнуться с существенными трудностями в определении того, установлен ли данный параметр в отношении участка вообще и каким нормативно-правовым актом он регулируется.
Например, в соответствии с п. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.
В п. 1 ст. 4 закона № 101-ФЗ указано, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями земельного законодательства.
В Московской области[4] данный вопрос урегулирован следующим образом: минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения составляет 2 гектара, за исключением прямо предусмотренных случаев (например, если земельный участок меньшей площади находится в пределах естественных границ на местности). Одновременно предусмотрено, что максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного городского округа Московской области и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, составляет 25 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков.
Применительно к Ленинградской области[5] в законодательстве закреплено, что минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области не может быть менее 1 гектара.
- Образование земельных участков не должно приводить к невозможности разрешённого использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости
Соблюдение данного требования оценивается в каждом конкретном случае, исходя из назначения и характеристик расположенного на земельном участке объекта капитального строительства.
Например, в одном из дел[6] суд указал, что в соответствии с техническими нормами площадь участка под существующими гостевыми домами должна обеспечивать размещение не только непосредственно гостевого дома, но и инфраструктуры базы отдыха (в т. ч. дорог, аллей, игровых и спортивных площадок, автостоянок).
В другом деле[7] суд пришёл к выводу о том, что раздел земельного участка, на котором расположены здания и иные объекты, составляющие единый имущественный комплекс морского вокзала, с учётом функциональной взаимосвязи между объектами не позволит использовать образуемые участки для целей грузопассажирских перевозок и обеспечить предоставление иных услуг в полном объёме.
Верховный Суд РФ[8] рассматривал дело, в котором заявителю было отказано в утверждении схемы расположения земельного участка, поскольку границы испрашиваемого земельного участка проходили непосредственно вдоль стен объекта недвижимости, отсутствовала территория, необходимая для подъезда к указанному зданию. Суды пришли к выводу о том, что в границы земельного участка должны входить как часть, которая занята объектом, так и часть, необходимая для его использования.
- Раздел, перераспределение или выдел земельных участков не должны приводить к тому, что сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешённым использованием
Указанное требование действует, главным образом, в тех случаях, когда обременение (ограничение), установленное в отношении исходного участка, имеет пространственные границы, и образование участка в новых границах осуществляется таким образом, что он полностью/преимущественно расположен в зоне обременения (ограничения).
Например, в отношении исходного участка, разрешённое использование которого допускает строительство определённых объектов, может быть установлен сервитут прохода (проезда). В указанном случае образование в результате раздела нового участка таким образом, что почти вся его территория будет расположена в зоне прохода (проезда), ввиду чего размещение объекта капитального строительства в соответствии с разрешённым использованием будет невозможным, не должно допускаться.
- Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам
Необходимо отметить, что понятия «вклинивание», «вкрапливание», «изломанность границ», «чересполосица» не содержатся в законодательстве, что затрудняет предоставление общих рекомендаций и разъяснений по данному вопросу[9].
Можно отметить, что объединяет указанные понятия то, что все перечисленные обстоятельства являются недостатками землепользования, поскольку соответствующая конфигурация и иные характеристики участков затрудняют их рациональное (наиболее эффективное) использование.
Наличие конкретных недостатков землепользования устанавливается, как правило, на основании заключения эксперта при возникновении спора в суде (например, об оспаривании решения Росреестра об отказе в постановке участка на кадастровый учёт, отказа в утверждении Схемы, отказа в предварительном согласовании предоставления участка).
При этом судебная практика выработала определённые подходы к толкованию рассматриваемых понятий.
Например, в одном из дел[10] суд указал, что в результате вклинивания остаётся узкая полоса между исходным и образуемым земельными участками, что является ухудшением конфигурации изменённого земельного участка. Часть земельного участка от точки 2 до точки 9 на Схеме имеет узкую вытянутую форму, с трёх сторон окружена земельным участком, заявленным обществом для приобретения в собственность. В связи с наличием данных обстоятельств РФ будет лишена возможности рационально использовать указанный земельный участок, в том числе передавать в пользование третьим лицам.
Также отметим, что примером «другого препятствующего рациональному использованию недостатка» является невозможность обеспечить доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или изменяемому земельному участку, в т. ч. путём установления сервитута (в тех случаях, когда отсутствует «вклинивание»). Указанное обстоятельство в соответствии с пп. 26 п. 1 ст. 26, ст. 27 закона № 218-ФЗ является основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учёта.
- Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населённых пунктов
Наличие данного требования обусловлено необходимостью обеспечения единообразного регулирования вопросов градостроительной деятельности на территории конкретного участка, непротиворечивости адресной системы.
Так, подготовка ПЗЗ осуществляется в отношении территории поселений, городских округов / их частей (с особенностями применительно к межселенным территориям, городам федерального значения). Указанные ПЗЗ могут предусматривать различное регулирование тех или иных вопросов (ВРИ, параметров), регулирование может также отличаться и применительно к различным населённым пунктам, в отношении которых действуют одни и те же ПЗЗ. Очевидно, формирование участка, находящегося в различных муниципальных образованиях / населённых пунктах, делало бы практически невозможным определение подлежащего применению регулирования.
Одновременно необходимо отметить, что в соответствии с положениями ст. 26 закона № 218-ФЗ рассматриваемое ограничение не действует в случае, если выявлена воспроизведённая в ЕГРН ошибка в определении местоположения границ муниципального образования / населённого пункта в документе, на основании которого вносились сведения в ЕГРН.
- Границы образуемого земельного участка не должны пересекать границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков
Указанное требование не распространяется на земельные участки, образуемые для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.
Применительно к требованию о недопустимости пересечения границ территориальных зон можно отметить, что его наличие обусловлено теми же причинами, которые были рассмотрены в п. 5, в части необходимости обеспечения единообразного регулирования вопросов градостроительной деятельности в отношении участка, поскольку применительно к каждой территориальной зоне устанавливается отдельный градрегламент с ВРИ и предельными параметрами.
При этом данное требование является зеркальным предусмотренному п. 4 ст. 30 ГрК РФ, п. 2 ст. 85 ЗК РФ правилу о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
Однако в данном случае возникает вопрос о том, допустимо ли образование из исходного участка, который расположен в нескольких территориальных зонах (например, такое зонирование было установлено в ПЗЗ ввиду отсутствия описания местоположения границ участка в ЕГРН в соответствии с актуальными требованиями), участка, который также будет расположен в нескольких территориальных зонах. Специфика данной ситуации заключается в том, что несоблюдение требования по непересечению границ территориальных зон не возникает в результате образования нового участка, а изначально существует в отношении исходного.
Одной из возможных точек зрения в данном случае является указание на недопустимость образования такого участка с применением по аналогии закона положений п.п. 8 и 9 ст. 36 ГрК РФ, п. 4 ст. 85 ЗК РФ в части того, что образование новых участков возможно только путём устранения существующих противоречий и исключения пересечения границ территориальных зон.
Как и в п. 5, рассматриваемое требование не действует, если Росреестром выявлена воспроизведённая в ЕГРН ошибка в определении местоположения границ соответствующих территориальных зон, лесничеств.
В качестве примера толкования судами нормы о непересечении границ лесничеств можно отметить, что в соответствии с обстоятельствами дела, рассмотренного Верховным Судом РФ[11], администрация утвердила схему расположения земельных участков, имеющих пересечение с границами земель лесного фонда. Образованный земельный участок был сдан в аренду. Суд признал договор аренды недействительным, поскольку спорный земельный участок был образован с нарушением законодательства, в связи с чем он не мог служить предметом договоров аренды.
- Образование земельных участков не должно нарушать иные требования, установленные ЗК РФ и другими федеральными законами
Примером такого требования является закрепление того, что границы земельного участка, о государственном кадастровом учёте которого и (или) государственной регистрации прав на который представлено заявление, не должны пересекать границы другого земельного участка, сведения о котором содержатся в ЕГРН.
Пересечение границ образуемого участка с границами других существующих участков является основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учёта образуемого участка (пп. 20 п. 1 ст. 26, ст. 27 закона № 218-ФЗ).
Данное ограничение не действует в прямо предусмотренных случаях (другой земельный участок является преобразуемым объектом недвижимости, специальное регулирование по «лесной амнистии»[12]).
В законодательстве можно встретить и иные ограничения при образовании участков, например:
- земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводнённого карьера (п. 4 ст. 8 ВК РФ);
- земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей разделу не подлежат, выдел собственникам их доли в натуре не осуществляется (п. 14 ст. 48 закона № 73-ФЗ[13]).
[1] Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».
[2] Решение Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 27.12.2017 № 03/50 «Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области».
[3] Постановление Правительства Москвы от 28.03.2017 № 120-ПП «Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы».
[4] Ст. 6 Закона Московской области от 12.06.2004 № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области».
[5] П. 1 ст. 3 Областного закона Ленинградской области от 02.12.2005 № 107-оз «Об отдельных вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области».
[6] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.03.2019 № Ф05-22792/2018 по делу № А41-41107/2018.
[7] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.06.2017 № Ф07-4202/2017 по делу № А56-34159/2016.
[8] Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2019 № 303-ЭС19-3345 по делу № А16-263/2018.
[9] Письмо Минэкономразвития России от 12.03.2014 № ОГ-Д23-1534 «По вопросу сведений государственного кадастра недвижимости о местоположении границ территориальной зоны».
[10] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17.10.2019 № Ф05-16680/2019 по делу № А40-229832/2018.
[11] Определение Верховного Суда РФ от 11.05.2018 № 307-КГ18-5230 по делу № А05-1275/2017.
[12] Ст. 60.2 закона № 218-ФЗ.
[13] Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».