В механизме предоставления публичных земельных участков собственникам зданий или сооружений (п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ) нашёл отражение принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Собственники зданий, сооружений имеют исключительное право на приобретение земельных участков из числа земель государственной или муниципальной собственности в аренду или в собственность.
Исключительность реализуется в том, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приобретение в собственность либо в аренду земельного участка, занятого таким объектом[1].
Вопрос предоставления решается в зависимости от вида объекта, расположенного на публичном земельном участке.
В соответствии с п. 1.1 ст. 39.20 ЗК РФ не предоставляются в собственность или аренду публичные земельные участки под сооружениями, которые могут использоваться на основании сервитута, в том числе публичного, а также вовсе без предоставления земельного участка. К таким объектам в соответствии со ст. 39.36 ЗК РФ относятся рекламные конструкции, нестационарные торговые объекты, а также иные объекты, размещение которых в силу их функционального назначения, конструктива и габаритов не требует оформления земельно-имущественных прав на публичные земельные участки (элементы благоустройства, тепловые сети, водопроводы, подземные линейные сооружения и иные объекты, перечень которых закреплён в Постановлении Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300[2]).
Обладая исключительным правом, собственники объектов недвижимости на публичных земельных участках приобретают имущественные права на такие участки без проведения торгов (пп. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, пп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ).
Особенности предоставления публичных земельных участков собственникам зданий/сооружений
А) Предоставление участка в аренду
Максимальный срок аренды публичного земельного участка для собственников зданий, сооружений составляет 49 лет в соответствии с пп. 17 п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ.
Договор аренды на новый срок в соответствии с пп. 1 п. 3 ст. 39.6 ЗК РФ может быть заключён без проведения торгов при условии соблюдения арендатором совокупности следующих условий (п. 4 ст. 39.6 ЗК РФ):
- заявление о заключении нового договора аренды подано до истечения срока действующего;
- исключительным правом на приобретение участка не обладает другое лицо;
- ранее заключённый договор не был расторгнут в связи с использованием земельного участка с нарушением требований законодательства РФ в соответствии с п. 2 ст. 45 ЗК РФ, в том числе при использовании земельного участка не по целевому назначению, создании самовольных построек или невыполнении обязанностей по сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.
Если договор аренды заключался на торгах либо арендатор не успел обратиться с заявлением о предоставлении участка в аренду без торгов до окончания срока договора аренды, право обращения с заявлением о предоставлении земельного участка без торгов сохраняется на основании пп. 9 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ. Такой участок в любом случае не может быть выставлен на торги в соответствии с пп. 8 п. 8 ст. 39.11 ЗК РФ.
С целью заключения договора аренды любой из правообладателей здания, сооружения или помещений в них вправе обратиться самостоятельно в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду.
Земельный участок нельзя приобрести в аренду, если площадь участка многократно больше площади объектов недвижимости на нём[3].
Предоставление в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора
Земельный участок предоставляется в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора в случае, если:
- здание/сооружение расположены на неделимом земельном участке (т. е. на участке, раздел которого невозможно осуществить без нарушений требований к образуемым или изменённым земельным участкам);
- помещения в указанных здании, сооружении принадлежат нескольким лицам на праве частной собственности либо на таком земельном участке расположены несколько зданий, сооружений, принадлежащих нескольким лицам на праве частной собственности;
- здания, сооружения или помещения в них расположены на неделимом земельном участке и принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, или одним лицам на праве хозяйственного ведения, а другим лицам на праве оперативного управления, или всем лицам на праве хозяйственного ведения, то есть объекты недвижимости находятся в государственной или муниципальной собственности.
Любой из заинтересованных правообладателей здания, сооружения или помещений в них в соответствии с п. 6 ст. 39.20 ЗК РФ вправе обратиться самостоятельно в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду.
После получения заявления от одного из правообладателей уполномоченный орган в течение 30 дней направляет иным правообладателям здания, сооружения или помещений в них, имеющим право на заключение договора аренды земельного участка, подписанный проект договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора. Собственники, получившие проект договора аренды, обязаны подписать его и вернуть в уполномоченный орган в течение 30 дней.
На практике уполномоченный орган подписывает договор с первым заявителем, а со всеми иными собственниками подписывается соглашение о присоединении к действию договора. Это позволяет не ждать момента, когда все правообладатели решатся подписать договор аренды, и оформлять правоотношения с выразившими свою волю заявителями.
П. 7 ст. 39.20 ЗК РФ предусмотрен механизм понуждения к заключению договора аренды в судебном порядке – в течение трёх месяцев со дня представления в уполномоченный орган договора аренды земельного участка, подписанного арендаторами земельного участка, уполномоченный орган обязан обратиться в суд с требованием о понуждении правообладателей здания, сооружения или помещений в них, не представивших в уполномоченный орган подписанного договора аренды земельного участка, заключить этот договор аренды.
Б) Предоставление участка в собственность
Собственники зданий, сооружений обладают правом выкупа государственных и муниципальных земельных участков в соответствии с п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ. Исключениями являются установленные земельным законодательством ограничения приватизации земельных участков:
- заявителем является иностранец или иностранная компания, при этом испрашиваемый участок расположен на приграничной территории или в границах морского порта (п. 3 ст. 15 ЗК РФ, ч. 2 ст. 28 ФЗ от 08.11.2007 № 261-ФЗ[4]);
- здания/сооружения или помещения в них находятся в государственной или муниципальной собственности;
- участок изъят из оборота или ограничен в обороте по основаниям п.п. 4, 5 ст. 27 ЗК РФ;
- испрашиваемый участок относится к территориям общего пользования;
- участок находится в береговой полосе или на самом участке общего пользования расположен пруд либо карьер в границах территории общего пользования (п. 8 ст. 27 ЗК РФ).
Отметим, что предыдущее предоставление земельного участка в аренду, в том числе в ситуации отказа собственника здания от подписания направленного ему проекта договора купли-продажи земельного участка и неосуществление его выкупа, не лишает собственника здания возможности обратиться с повторным заявлением о выкупе такого участка.
Собственник отдельно стоящего здания, являющийся соарендатором земельного участка, на котором расположены также иные здания, не находящиеся в его собственности, вправе выкупить часть земельного участка, занятую принадлежащим ему зданием и необходимую для его эксплуатации при отсутствии препятствий для раздела исходного участка[5]. Отказ уполномоченного органа в выкупе участка одному из собственников со ссылкой на наличие действующего договора с множественностью лиц на стороне арендатора является незаконным, так как нарушает предусмотренное ст. 39.20 ЗК РФ право предоставления участка в собственность.
Одним из распространённых оснований для отказа в предоставлении земельного участка собственнику недвижимости, расположенной на нём, является несоответствие видов разрешённого использования в соответствии с градостроительным регламентом целям использования такого земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утверждённым проектом планировки территории (п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ).
Данный подход является отражением норм, определяющих значение градостроительного регламента, и поддерживается действующей судебной практикой[6].
Так, в соответствии с п. 2 ст. 85 ЗК РФ градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).
В случае, если вид разрешённого использования земельного участка не соответствует градостроительному регламенту, такой земельный участок и объекты недвижимости, расположенные на нём, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. При этом реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами (п. 4 ст. 85 ЗК РФ).
Полагаем, что сложившаяся судебная практика основана на неверном толковании п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ, который предусматривает проверку на соответствие указанного в заявлении ВРИ, который установлен в ЕГРН, а не в градостроительном регламенте, так как ВРИ из предусмотренных градостроительным регламентом до момента внесения сведений об их выборе в ЕГРН не считаются применимыми к участку. Таким образом, в случае, если вид разрешённого использования земельного участка был определён в соответствии с ранее действующими градостроительными документами, а после принятия новых Правил землепользования и застройки не соответствует видам разрешённого использования, определённым во вновь принятом градостроительном регламенте, данный земельный участок и объекты недвижимого имущества на нём могут использоваться без приведения их в соответствие с новым градостроительным регламентом. Допустимость выкупа земельного участка по правилам ст. 39.20 ЗК РФ поддерживается всё ещё редкой новой судебной практикой[7].
Площадь выкупаемого земельного участка определяется исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на этом участке здания или сооружения. При этом размер участка, предоставленного под строительство объектов недвижимости, может не совпадать с размером участка, необходимого для эксплуатации этих объектов, поскольку данные цели различны[8]. Бремя доказывания необходимого размера подлежащего выкупу земельного участка возлагается на лицо, желающее его выкупить[9].
С вступлением в силу главы 5.1 ЗК РФ и с момента утраты силы ст. 36 ЗК РФ государственные органы, отказывая в предоставлении земельного участка в собственность, ограничены закрытым перечнем оснований для отказа, установленным в ст. 39.16 ЗК РФ, где в качестве основания для отказа отсутствует указание не несоразмерность площади земельного участка площади стоящего на нём здания или сооружения.
Несмотря на это, государственные органы до настоящего момента отказывают собственникам зданий и сооружений в продаже участков в собственность без торгов, ссылаясь на несоразмерность участка, в связи с чем заявители вынуждены обращаться в суд, обжалуя отказы уполномоченных органов.
В целях устранения возникшего недопонимания Минэкономразвития России издало письмо от 25.06.2015 № Д23и-2954, согласно которому правообладатели застроенных земельных участков, которые в существующих границах значительно превосходят площадь застройки расположенных на них зданий, имеют право выкупа всего земельного участка (исходя из грамматического толкования положений Земельного кодекса РФ, предусмотренных пп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ).
И несмотря на высказанную Минэкономразвития России позицию, судебная практика складывается по этому вопросу неоднозначно: даже решения Верховного Суда РФ противоречат друг другу. Так, например, в Определении от 18.08.2016 по делу № А76-25498/2015 Верховный Суд РФ указывает на то, что несоразмерность объекта недвижимости площади испрашиваемого земельного участка не относится к числу установленных законом, в том числе в ст. 39.16 ЗК РФ, оснований для отказа в выкупе[10]; в то же время в Определении от 26.04.2016 № 64-КГ16-2 указано, что собственник обязан подтвердить необходимость земельного участка испрашиваемой площади для эксплуатации находящегося на нём объекта недвижимости и в соответствии с нормами ЗК РФ в редакции, действующей после 01.03.2015.
При такой нестабильности судебной практики следует исходить из того, что соразмерность участка необходимо доказывать для устранения рисков отказа по этому основанию. На практике это означает необходимость в досудебном или судебном порядке получить заключение специалиста / заключение судебной экспертизы.
Размер земельного участка является одним из обстоятельств, имеющих значение для разрешения спора между собственником объекта недвижимости и уполномоченным органом в связи с отказом последнего предоставить участок в собственность. Вопрос площади и конфигурации земельного участка разрешается при помощи соответствующей судебной экспертизы. Площадь, необходимая для эксплуатации, определяется в соответствии с СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*[11] и документами территориального планирования.
Так, для определения площади земельного участка, необходимого для эксплуатации объекта недвижимости в границах сформированного земельного участка должны быть произведены расчёты общей площади земельного участка (с обоснованным подтверждением фактической и кадастровой площадей); площади земельных участков, занятых объектами недвижимого имущества, расположенных в границах исследуемого земельного участка; площади земельного участка, свободной от застройки, с учётом коэффициента застройки[12]. Таким образом, критерии определения предельных размеров площадей, необходимых для использования недвижимости, различны, они, прежде всего, зависят от целевого назначения земельного участка, характера, вида здания, расположенного на данном участке, от схемы расположения строений.
Отметим, что после внесения масштабных изменений в ЗК РФ в 2015 году формально критерий «несоразмерности земельного участка площади объекта» был исключён из закона, и существует судебная практика, которая отражала тот факт, что по этому основанию не может быть отказано в выкупе земельного участка[13]. Однако в последующем стала превалировать позиция судов о возможности отказа в выкупе по такому основанию, как несоразмерность площади участка, необходимой для эксплуатации здания, что требует от заявителя действий по обоснованию такой соразмерности.
Для приобретения права собственности на земельный участок все собственники здания, сооружения или помещений в них совместно обращаются в уполномоченный орган, за исключением лиц, которые пользуются земельным участком на основании сервитута, публичного сервитута для прокладки, эксплуатации, капитального или текущего ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий, сетей или имеют право на заключение соглашения об установлении сервитута, на подачу ходатайства в целях установления публичного сервитута в указанных целях. Согласно позиции ВАС РФ[14] сделка приватизации земельного участка, который неделим или делим, но не был до приватизации разделён между собственниками объектов недвижимости, может быть заключена ими как совместными покупателями в отношении всего земельного участка, законодательные препятствия для этого отсутствуют. Однако если все собственники расположенных на одном земельном участке объектов недвижимости не договорились о приобретении неделимого или не разделённого ими земельного участка в собственность, они могут претендовать на его приобретение только в аренду.
Согласно ст. 247 ГК РФ владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех её участников, а при недостижении согласия – в порядке, устанавливаемом судом. Согласно п. 1 ст. 35 ЗК РФ в случае перехода права собственности на здание, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учётом долей в праве собственности на здание, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком. Необходимое отступление от размера долей в целях использования земельного участка по назначению может быть компенсировано взысканием денежных сумм.
Порядок пользования устанавливается на основании экспертного заключения с учётом особенностей конкретного земельного участка[15].
В соответствии с п. 10 ст. 39.20 ЗК РФ размеры долей в праве общей собственности или размер обязательства по договору аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора в отношении земельного участка должны быть соразмерны долям в праве на здание, сооружение или помещения в них, принадлежащим правообладателям здания, сооружения или помещений в них.
Отступление от этого правила возможно с согласия всех правообладателей здания, сооружения или помещений в них либо по решению суда. Таким образом, доля в землепользовании каждого из собственников нежилых помещений, расположенных на земельном участке, определяется пропорционально площади нежилого помещения, принадлежащего конкретному лицу, к общей площади здания[16].
[1] Определение Верховного Суда РФ от 26.02.2019 № 117-КГ18-53.
[2] Постановление Правительства РФ от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов».
[3] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17.01.2019 № Ф05-22571/2018 по делу № А40-92834/2017.
[4] Федеральный закон от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[5] П. 31 Определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 20.03.2018 по делу № 305-КГ17-18472, А41-55816/2016.
[6] Определение Верховного Суда РФ от 22.12.2020 № 307-ЭС20-20748 по делу № А56-118641/2019.
[7] Например, Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 31.03.2021 № 51-КАД20-7-К8; Решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.08.2021 по делу № А56-37142/2021.
[8] Определение Конституционного Суда РФ от 23.04.2020 № 935-О.
[9] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26.04.2016 № 64-КГ16-2.
[10] Аналогичная позиция также содержится в Определении ВС РФ от 16.01.2018 № 310-ЭС17-20379 по делу № А14-15138/2016.
[11] Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.06.2018 № 02АП-2182/2018 по делу № А17-4678/2015; Определение Верховного Суда РФ от 14.05.2021 № 305-ЭС21-5391 по делу № А41-9320/2019; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.03.2021 № Ф04-543/2021 по делу № А46-5673/2020; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.01.2021 № Ф05-22170/2020 по делу № А41-66867/2019.
[12] Определение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16.08.2016 по делу № 33-14961/2016; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18.11.2020 № Ф09-5350/20 по делу № А76-47467/2019.
[13] Например, Определение ВС РФ от 18.08.2016 № 309-КГ16-9522 по делу № А76-25498/2015; Апелляционное определение Верховного Суда Республики Марий Эл от 05.11.2015 по делу № 33-1857.
[14] Постановление Президиума ВАС РФ от 06.09.2011 № 4275/11 по делу № А48-2067/2010.
[15] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20.08.2019 № 127-КГ19-12, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 28.02.2017 № 38-КГ17-1.
[16] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2021 № 09АП-15027/2021-ГК по делу № А40-221785/2020, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.03.2021 № 09АП-62212/2020-ГК, 09АП-62752/2020-ГК по делу № А40-159993/2019.