5.2. Перераспределение земельных участков

Перераспределение представляет собой способ образования, при котором из нескольких смежных земельных участков образуются новые смежные земельные участки, при этом первичные прекращают своё существование.

В данном разделе процедура перераспределения рассматривается как способ получения прав на публичные земельные участки.

Глава 5.4 ЗК РФ, в числе прочих, регулирует вопрос перераспределения земельных участков частной собственности с земельными участками из государственной и муниципальной собственности (ст. 39.28 ЗК РФ).

Общие требования к образуемым земельным участкам изложены в ст. 11.9 ЗК РФ.

Выделим наиболее важные требования к земельным участкам, образуемым в результате перераспределения:

• земельные участки должны быть смежными (ст. 11.7 ЗК РФ);
• соблюдение принципа единства участка и объектов на нём – образование в результате перераспределения новых земельных участков не должно препятствовать эксплуатации объектов недвижимости (п. 4 ст. 11.9 ЗК РФ);
• сохранение существующих обременений (ограничений) и возможность нормальной эксплуатации образуемых в результате перераспределения земельных участков в соответствии с такими обременениями (п. 5 ст. 11.9 ЗК РФ);
• перераспределение не должно приводить к появлению чересполосицы, вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ и иным образом препятствовать рациональному использованию земельных участков (п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ).

Перераспределение земель и (или) земельных участков публичной собственности с земельными участками, находящимися в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между собственником и уполномоченным органом. В соответствии с п. 2 ст. 39.28 ЗК РФ указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки.

Согласно п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ перераспределение земельных участков из частной собственности с земельными участками публичной собственности может осуществляться на основании проекта межевания территории, а при отсутствии такового – в соответствии со схемой расположения земельного участка, подготовленной заявителем.

Государственный кадастровый учёт земельных участков, образуемых в результате перераспределения частного земельного участка и земельного участка из публичной собственности, осуществляется на основании решения об утверждении схемы расположения земельного участка или согласия органа государственной власти либо органа местного самоуправления на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утверждённым проектом межевания территории.

Основания перераспределения

Закрытый перечень случаев, при которых допускается перераспределение земель и (или) земельных участков публичной собственности с земельными участками частной собственности, определён п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ:

1)    перераспределение в границах застроенной территории, в отношении которой заключён договор о развитии застроенной территории. В данном случае перераспределение осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утверждённым проектом межевания территории;

2)    перераспределение с целью приведения границ земельных участков в соответствие с утверждённым проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, черес­полосицы.

При этом площадь земельного участка в результате такого перераспределения может увеличиться не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков. Предельный максимальный размер земельного участка устанавливается градостроительным регламентом Правил землепользования и застройки соответствующего муниципального образования;

3)    перераспределение публичных земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в собственности граждан с видом разрешённого использования – для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства.

Площадь образуемого земельного участка частной собственности в данном случае также не может превышать предельный максимальный размер земельного участка, устанавливаемый градостроительным регламентом;

4)    земельные участки образуются для размещения объектов капитального строительства, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, в том числе в целях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В данном случае речь идёт о перераспределении с целью образования земельных участков под размещение:

• объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения;
• объектов использования атомной энергии;
• объектов обороны страны и безопасности государства, в том числе инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведённые в интересах защиты и охраны государственной границы РФ;
• объектов федерального транспорта, объектов связи федерального значения, а также объектов транспорта, объектов связи регионального значения, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;
• объектов, обеспечивающих космическую деятельность;
• линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;
• объектов систем электро-, газоснабжения, объектов систем теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения;
• автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Таким образом, возможность перераспределения земельных участков обусловлена закрытым перечнем оснований и не может осуществляться исключительно по желанию заявителя.

Более того, при принятии решения о возможности перераспределения частных и публичных земельных участков уполномоченный орган должен проверить не только наличие такого основания в соответствии с п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении^[1].

Основания отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков

В перераспределении будет отказано при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ, а именно:

А) Основания, связанные с наличием государственного интереса:

• на частном земельном участке в результате перераспределения будут располагаться здание, сооружение, объект незавершённого строительства, находящиеся в государственной/муниципальной собственности или собственности третьих лиц (за исключением случая, если такой объект может быть размещён на частном участке в результате установления публичного сервитута);
• публичный земельный участок, за счёт которого предполагается перераспределение, зарезервирован для государственных или муниципальных нужд;
• перераспределение предполагается за счёт публичного земельного участка, ограниченного в обороте или изъятого из оборота.

Б) Основания, связанные с наличием интереса третьих лиц:

• публичный земельный участок, за счёт которого предполагается перераспределение, уже является предметом аукциона, либо в отношении него принято решение о предварительном согласовании предоставления, либо подано заявление о предварительном согласовании предоставления, по которому уполномоченным органом решение не принято.

В) Основания, связанные с несоблюдением требований к процедуре:

• указанная в заявлении о перераспределении цель не соответствует установленным ЗК РФ случаям, при которых перераспределение возможно;
• не получено согласие землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков;
• в результате перераспределения площадь земельного участка частной собственности будет превышать установленный предельный максимальный размер;
• из публичных земель может быть сформирован самостоятельный земельный участок без нарушения требований к его формированию;
• границы частного земельного участка подлежат уточнению;
• схема расположения формируемых в результате перераспределения земельных участков не соответствует требованиям п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ;
• земельный участок, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, расположен в границах территории, в отношении которой уже утверждён проект межевания.

Допустимость отзыва согласия уполномоченного органа на перераспределение

В практике нередко встречаются случаи отзыва ранее полученного согласия уполномоченного органа на перераспределение земельных участков / отмена распоряжения об обязании заключить соглашение о перераспределении.

Такие решения могут быть правомерными в ситуациях, когда вид разрешённого использования образуемого земельного участка не соответствует виду использования исходного, испрашиваемая заявителем цель использования земельного участка не соответствует сложившемуся порядку использования и функциональному назначению объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, либо заявителем не представлено доказательств невозможности или затруднительности использования участка в соответствии с его разрешённым использованием для эксплуатации расположенного на нём здания^[2].

Решение об отзыве также может быть оспорено и признано неправомерным, если принято уполномоченным органом без достаточного исследования и проверки реального наличия оснований для отказа в перераспределении. Обосновать наличие оснований для перераспределения (чересполосица, вкрапливание, иные обстоятельства, затрудняющие эффективное землепользование) поможет детальное заключение кадастрового инженера^[3].

Внесение платы за увеличение площади земельного участка в частной собственности при перераспределении

П. 5 ст. 39.28 ЗК РФ допускает увеличение площади земельного участка частной собственности за плату.

Размер платы определяется Правительством РФ, органом государственной власти субъекта или органом местного самоуправления, соответственно, для земельных участков федеральной собственности, земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, или государственная собственность на которые не разграничена, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Так, размер платы за увеличение площади частного земельного участка за счёт земельного участка федеральной собственности составляет 15% от кадастровой стоимости, рассчитанной пропорционально площади части участка, передаваемой в частную собственность^[4].

В Москве размер платы определяется как разница КС2 – КС1, где КС2 – кадастровая стоимость земельного участка частной собственности с учётом увеличенной площади, КС1 – исходная кадастровая стоимость^[5].

Увеличение площади в результате перераспределения в Ленинградской области осуществляется по формуле:

Рп = УПКС_чс ´ (Sобр_чс – Sисх_чс),^[6]

где Рп – размер платы;

УПКС_чс – удельный показатель кадастровой стоимости для земельного участка, находящегося в частной собственности, площадь которого увеличивается в результате перераспределения, который отражает кадастровую стоимость в расчёте на единицу площади объекта недвижимости (1 кв. м);

Sобр_чс – площадь вновь образованного земельного участка, находящегося в частной собственности в соответствии с соглашением о перераспределении;

Sисх_чс – площадь исходного участка, находящегося в частной собственности до перераспределения.

В Московской области размер платы за увеличение площади определяется как 50 % кадастровой стоимости земельного участка, находящегося в собственности Московской области, или земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, рассчитанной пропорционально площади части такого земельного участка, подлежащей передаче в частную собственность в результате его перераспределения с земельными участками, находящимися в частной собственности^[7].

В Санкт-Петербурге не установлено каких-либо особенностей расчёта выкупной платы за увеличение площади, и она определяется как пропорциональная увеличению площади часть от кадастровой стоимости образуемого участка из расчёта 100 % кадастровой стоимости без понижающих коэффициентов^[8].

Таким образом, порядок определения платы за увеличение площади устанавливается на уровне субъектов РФ и муниципалитетов, не является общим правилом, в связи с чем подлежит уточнению в каждом конкретном случае.

Несмотря на возможность возмездного увеличения площади земельного участка в результате перераспределения, необходимо учитывать риски, связанные с намеренным обходом процедуры предоставления земельного участка. Речь идёт о непропорциональном увеличении площади частного земельного участка, что, по существу, приравнивается к самостоятельному предоставлению земельного участка.

По данному вопросу выработалась однозначная позиция судов о недопустимости злоупотреблений в сфере предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, и обхода процедуры предоставления за счёт увеличения площади в результате перераспределения.

В частности, высказался по этому вопросу и Конституционный Суд РФ: пп. 9 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ ограничивает возможность предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, т. е. земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке^[9].

Процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам и перераспределения земельных участков являются различными правовыми процедурами и имеют разные назначение и сферу применения. При этом процедура перераспределения земельных участков не может преследовать фактическую цель предоставления земельного участка (тем более на льготных условиях в части цены земли), поскольку в противном случае использование этой процедуры может быть расценено в качестве способа обхода закона, что запрещено ст. 10 ГК РФ^[10].

Соглашение о перераспределении, в результате которого площадь земельного участка частной собственности увеличивается на величину, превышающую минимальный допустимый размер земельного участка, признаётся недействительным^[11], а отказы в заключении таких соглашений – правомерными^[12].

С учётом сложившейся судебной практики следует принимать во внимание риски, связанные с неправомерным увеличением площади частного земельного участка на величину, превышающую допустимый предел:

• признание соглашения о перераспределении недействительным, применение последствий недействительности сделки;
• отказ в осуществлении государственного кадастрового учёта земельного участка в увеличенной площади^[13].

Порядок заключения соглашения о перераспределении

Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, установлен ст. 39.29 ЗК РФ.

После получения заявления и схемы, поданных в соответствии с требованиями п.п. 2, 3 ст. 39.29 ЗК РФ, уполномоченный орган в срок не более 30 дней (п. 8 ст. 39.29 ЗК РФ) принимает решение:

• об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю;
• при наличии утверждённого проекта межевания – направляет согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утверждённым проектом межевания территории;
• об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований.

В случае получения положительного ответа – утверждения схемы расположения или согласия на формирование участков в соответствии с проектом межевания – заявитель осуществляет кадастровые работы.

Исходя из п. 13 ст. 39.29 ЗК РФ в срок не более чем тридцать дней со дня представления в уполномоченный орган кадастрового паспорта земельного участка или земельных участков, образуемых в результате перераспределения, уполномоченный орган направляет подписанные экземпляры проекта соглашения о перераспределении земельных участков заявителю для подписания. Заявитель обязан подписать это соглашение в течение тридцати дней со дня его получения.

^[1] П. 20 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 2 за 2019 год, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019.

 

^[2] Определение Верховного Суда РФ от 19.03.2018 № 307-КГ18-985 по делу № А56-5819/2017.

 

^[3] Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.03.2018 № Ф07-16364/2017 по делу № А56-10122/2017, Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2017 № 13АП-17934/2017, 13АП-18158/2017 по делу № А56-10122/2017.

 

^[4] Постановление Правительства РФ от 03.12.2014 № 1308 «Об утверждении Правил определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате их перераспределения с земельными участками, находящимися в федеральной собственности».

 

^[5] Постановление Правительства Москвы от 08.04.2015 № 166-ПП «Об утверждении Порядка определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате их перераспределения с земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, землями или земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена».

 

^[6] Постановление Правительства Ленинградской области от 26.08.2015 № 335 «Об утверждении Порядка определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории Ленинградской области».

 

^[7] Постановление Правительства МО от 20.05.2015 № 364/19 «Об утверждении Порядка определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате их перераспределения с земельными участками, находящимися в собственности Московской области или государственная собственность на которые не разграничена».

 

^[8] Закон Санкт-Петербурга от 15.02.2010 № 59-19 «Об установлении цены земельных участков в Санкт-Петербурге».

 

^[9] Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 № 1266-О, Определение Конституционного Суда РФ от 28.05.2020 № 1189-О.

 

^[10] Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.11.2019 № Ф02-4938/2019 по делу № А58-7850/2017.

 

^[11] Определение Верховного Суда РФ от 27.02.2020 № 302-ЭС19-3652 по делу № А58-7850/2017.

 

^[12] Определение Верховного Суда РФ от 11.06.2020 № 306-ЭС20-7640 по делу № А55-4927/2019, Определение Верховного Суда РФ от 29.03.2019 № 303-ЭС19-3676 по делу № А04-3280/2018.

 

^[13] Определение Верховного Суда РФ от 31.03.2020 № 303-ЭС20-2540 по делу № А73-6859/2019.