В законе нет определения зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ). Фактически, это территории, в границах которых в публично-значимых целях устанавливаются ограничения использования земельных участков.
Один земельный участок может попадать сразу в несколько ЗОУИТ, в результате происходит наложение нескольких видов ограничений, предусмотренных разными зонами.
В связи с этим юрист Land Law Firm Алена Дурнева подготовила статью для издания «Шортрид», в которой рассмотрела действующее регулирование зон с особыми условиями использования территории, рассказала о проблемах переходного периода и отсутствии процедуры установления новых ЗОУИТ, а также поделилась рекомендациями и способами защиты интересов правообладателей земли и надвижимости.
Действующее регулирование зон с особыми условиями использования территории
Формально регулирование ЗОУИТ появилось в Земельном кодексе в 2019 году (Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ). С принятием этого закона планировалось:
- закрепить закрытый перечень видов ЗОУИТ и принять в отношении каждого вида Положение, определяющее режим такой зоны, которое утверждает Правительство;
- в законе и в Положении о конкретной ЗОУИТ прямо закрепить, что могут делать правообладатели участков и недвижимости, попавших в такую зону;
- внести в ЕГРН сведения обо всех таких зонах, даже установленных в силу закона, и их границах;
- описать процедуру установления ЗОУИТ;
- разрешить правообладателям земли и недвижимость, попавших в ЗОУИТ, не согласовывать свою деятельность на участке, попавшем в ЗОУИТ, а просто вести ее в соответствии с установленным режимом ЗОУИТ;
- предусмотреть возможность для правообладателей земли и недвижимости, попавших в ЗОУИТ, потребовать выкупа таких объектов, если их невозможно использовать:
- закрепить процедуру возмещения убытков правообладателям земли и недвижимости в связи с их попаданием в ЗОУИТ.
Все ранее установленные ЗОУИТ, которые не внесли в ЕГРН, должны были прекратить существование.
Однако на сегодняшний день эти нормы все еще не работают.
Сначала Федеральный закон от 27.12.2019 № 455-ФЗ отложил действие всех ключевых нововведений до 01.01.2022.
Затем Федеральный закон от 30.12.2021 № 447-ФЗ снова перенес сроки вступления в силу этих нововведений – до 01.01.2025. В частности, до этого момента не действует новый порядок установления ЗОУИТ и не применяются новые нормы о возмещении убытков правообладателям участков и недвижимости, попавших в ЗОУИТ. А обязанность внести ЗОУИТ в ЕГРН перенесли до 01.01.2028. То есть до 2028 года все ранее установленные ЗОУИТ остаются действующими (ст. 7 Федерального закона от 30.12.2021 № 447-ФЗ).
Проблемы переходного периода
Неопределенный статус ранее установленных ЗОУИТ. В настоящий момент в Земельном кодексе предусмотрено 28 видов ЗОУИТ, этот перечень исчерпывающий (ст. 105 ЗК). Однако на практике по-прежнему существует большое количество ранее установленных зон, которые не получается отнести к одному из видов зон, поименованных в ЗК. Их статус не определен, что порождает споры.
ПРИМЕРЫ ИЗ ПРАКТИКИ
Росреестр отказался вносить в ЕГРН сведения о границах зоны лесопаркового зеленого пояса г. Красноярска, сославшись на то, что внесению в ЕГРН подлежат только сведения, предусмотренные Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”. При этом в числе видов ЗОУИТ, перечисленных в ЗК, отсутствуют виды, к которым можно отнести лесопарковый зеленый пояс. Внесение сведений о лесопарковом зеленом поясе в ЕГРН как зоны с особыми условиями использования территории, по мнению Росреестра, законодательством не предусмотрено.
Суды не согласились с решением Росреестра, сославшись на п. 12 ст. 62.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды”, согласно которому границы лесопарковых зеленых поясов подлежат включению в ЕГРН.
Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 07.09.2020 по делу № А33-27101/2019
В другом деле местная администрация отказалась предоставить в собственность гражданину земельный участок под его домом, сославшись на то, что он находится в населенном пункте, относящемся к курортам местного значения. Это значит, что расположенные в этом населенном пункте участки входят в состав земель особо охраняемых природных территорий и ограничены в обороте.
Три инстанции поддержали администрацию, однако ВС с этим не согласился. Он обратил внимание, что Федеральным законом от 28.12.2013 № 406-ФЗ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий, в связи с чем они перестали быть ограниченными в обороте.
Также ВС назвал ошибочным вывод нижестоящих судов о том, что ранее созданные лечебно-оздоровительные местности и курорты сохраняют статус особо охраняемых природных территорий и остаются ограниченными в обороте.
Кассационное определение ВС от 20.05.2020 № 18-КА20-11
Отсутствие сведений о ЗОУИТ в ЕГРН. Из-за этого собственники и покупатели недвижимости не могут быть уверены, что на участок не распространяются ограничения ЗОУИТ.
ПРИМЕР ИЗ ПРАКТИКИ
В настоящее время санитарно-защитная зона кладбища считается установленной исключительно в связи с самим фактом существования кладбища и может никак не отражаться в ЕГРН (Определение ВС от 15.12.2022 № 305-ЭС22-16446 по делу № А40-49895/2020, Апелляционное определение Мособлсуда от 22.07.2013 по делу № 33-15755/2013). Если участок попадает в такую зону (такая зона может распространяться на территорию в радиусе 500 метров от границы кладбища), на нем нельзя размещать жилую застройку, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, курорты, санатории, садоводческие товарищества и коттеджные поселки, а также объекты с нормируемыми показателями качества среды обитания (п. 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача от 25.09.2007 № 74).
В настоящее время ведется работа по внесению в ЕГРН сведений о существующих зонах. Например, по состоянию на 22.09.2022 в Оренбургской области в ЕГРН внесено более 5000 ЗОУИТ. Однако до 2028 года по-прежнему сохраняется высокая вероятность случайно обнаружить, что участок попадает в ЗОУИТ
Отсутствие процедуры установления новых ЗОУИТ. Правительство пока не утвердило Положения в отношении всех видов ЗОУИТ, перечисленных в ст. 105 ЗК РФ, которые определяют ключевые вопросы в отношении новых зон, в частности, порядок их установления и содержание ограничений. Отсутствие таких положений о ЗОУИТ на практике затрудняет внесение сведений о них в ЕГРН.
ПРИМЕРЫ ИЗ ПРАКТИКИ
В одном деле Росреестр отказал ПАО «Ростелеком» во внесении в ЕГРН сведений об охранной зоне волоконно-оптической линии связи. Основание отказа – Правилами охраны линий и сооружений связи, утв. Постановлением от 09.06.1995 № 578 “Об утверждении правил охраны линий и сооружений связи РФ”, не определен орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решений об установлении, изменении, прекращении существования ЗОУИТ.
Ростелеком оспорил отказ в суд, и две инстанции поддержали его позицию. Они указали, что при определении уполномоченного органа следует руководствоваться общими положениями земельного и градостроительного законодательства о разграничении компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в области земельных отношений и установления правил землепользования.
Постановление 11ААС от 19.05.2020 по делу № А55-19728/2019
В другом деле ПАО «Россети» пыталось оспорить внесение в ЕГРН сведений о зонах минимальных расстояний до объектов, принадлежащих ПАО «Газпром».
Росреестр отказал ПАО «Газпром» во внесении сведений об таких зонах в ЕГРН, а суд первой инстанции признал отказ Росреестра незаконным. Тогда ПАО «Россети» обратилось с апелляционной жалобой, ссылаясь на то, что из-за решения суда в отношении земельных участков, находящихся в аренде у ПАО «Россети», могут быть наложены обременения и созданы ограничения и препятствия для проведения аварийных работ на линиях электропередачи.
Апелляция и кассация пришли к выводу, что ПАО «Россети» не имеет права оспаривать решение суда первой инстанции, так как не является лицом, участвующим в деле. Для возникновения у лиц, не привлеченных к участию в деле, права на обжалование судебных актов необходимо, чтобы судебные акты были приняты непосредственно о правах и обязанностях таких лиц. Как отметили суды, установление минимальных зон не может рассматриваться в качестве ограничения или обременения прав на земельный участок, а определяет лишь специфику условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности с момента их установления (ограничения по использованию).
Постановление АС Поволжского округа от 02.06.2022 по делу № А12-19242/2021
Еще в одном деле Росреестр отказался вносить сведения о зонах минимальных расстояний до объектов магистральных газопроводов, ссылаясь на то, что:
- Правительство пока не приняло положение о зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов);
- Отсутствует решение органа власти об установлении зон минимальных расстояний как зон с особыми условиями использования территорий;
- Отсутствует порядок внесения в ЕГРН сведений о зонах минимальных расстояний.
Постановление АС Западно-Сибирского округа от 30.06.2022 по делу № А81-6726/2021
Проблему отсутствия утвержденных положений в отношении ЗОУИТ подсветило дело, которое недавно попало на рассмотрение Конституционного суда (Постановление КС от 13.10.2022 № 43-П).
В этом деле владелец земельного участка с видом разрешенного использования «для садоводства», расположенным в границах охранной зоны линии электропередачи, обратился в местную администрацию с уведомлением о планируемом строительстве на этом участке садового дома. Администрация ответила, что без согласия собственника линии электропередачи разместить объект нельзя. Суды согласились с позиций администрации.
КС, рассматривая это дело, отметил, что Земельный кодекс ввел в 2018 году запрет требовать согласования размещения зданий в границах зон с особыми условиями использования территорий, если прямо не закреплено иное. В этих условиях безопасная работа объектов охранных зон, включая зоны объектов электросетевого хозяйства, обеспечивается, главным образом, за счет нормативной конкретизации ограничений хозяйственной деятельности в таких зонах в актах Правительства. Однако исчерпывающий перечень ограничений применительно к таким зонам объектов электроэнергии до сих пор не установлен. При таких обстоятельствах согласование строительства является временной мерой и осуществляется органом власти. Отказ в согласовании должен быть четко мотивирован и может быть оспорен в суде.
При этом, как указал КС, Правительство должно в кратчайший срок внести изменения в действующее правовое регулирование, установив, в частности, в положении об охранных зонах объектов электроэнергетики порядок, исключающий получение физическими и юридическими лицами предварительного письменного согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства.
Как правообладателю недвижимости узнать о ЗОУИТ и защитить свои права?
На сегодняшний день ситуация с ЗОУИТ по-прежнему остается неопределенной.
Узнать о ЗОУИТ собственники и возможные покупатели земли и недвижимости могут из следующих источников:
- выписки из ЕГРН;
- онлайн-сервиса Росреестра – Публичная кадастровая карта;
- онлайн-сервисов субъектов РФ, например, в Москве это ИАИС ОГД, а в Санкт-Петербурге – РГИС;
- градостроительного плана земельного участка (ст. 57.3 ГрК).
Сведения о ЗОУИТ могут быть не внесены в ЕГРН. В таком случае можно получить градостроительный план земельного участка. Его готовят органы местного самоуправления, и, как правило, в нем отражена наиболее полная картина ограничений, действующих в отношении конкретного участка.
Также сведения о ЗОУИТ, как правило, содержатся в Генеральном плане поселения, городского округа, правилах землепользования и застройки.
Для покупателей земельных участков актуален п. 1 ст. 37 ЗК РФ, согласно которому продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.
В случае установления новой зоны Росреестр направляет уведомление об установлении ЗОУИТ, в том числе по электронной почте, указанной в ЕГРН. Также возможно наличие специальных знаков на местности. Знаки могут быть на местности в силу п. 21 ст. 106 ЗК РФ, обязанность устанавливается положениями об отдельных зонах (например, п. 15 Постановление Правительства РФ от 17.03.2021 N 392). Росреестр не устанавливает знаки.
Тем не менее, пока что определить наличие ЗОУИТ и соответствующих ограничений со 100% вероятностью невозможно. Во многих случаях, чтобы определить попадает ли участок в ЗОУИТ, требуется экспертиза (Постановление АС Московского округа от 17.02.2021 по делу № А41-99142/2019, Постановление АС Уральского округа от 02.07.2019 по делу № А07-1441/2017, Постановление АС Северо-Кавказского округа от 27.07.2021 по делу № А63-186/2020).
На практике правообладатели земельных участков, попадающих в ЗОУИТ, защищают свои права посредством оспаривания:
- решения об установлении ЗОУИТ,
- Генерального плана,
- Правил землепользования и застройки.
ПРИМЕР ИЗ ПРАКТИКИ
Застройщик запланировал строительство крупного жилого района в Екатеринбурге. На участках под строительство проектом планировки территории предусмотрена высокоплотная жилая застройка с развитой социальной инфраструктурой, в том числе многоэтажная жилая застройка. В градостроительном плане от 08.04.2016 не было сведений о наличии на этих участках санитарно-защитных зон или иных зон с особыми условиями использования территорий, предусмотренных ст. 105 ЗК, либо иных ограничений, предусмотренных ст. 56 ЗК.
В 2019 году застройщик получил разрешения на строительство на этой территории нескольких многоквартирных домой и начал строительство.
В феврале 2020 года внес в ЕГРН сведения о пяти зонах с особыми условиями использования территории – зонах ограничений радиотелевизионной передающей станции высотой 236 метров. Разрешение на строительство этой станции выдано в сентябре 2018 года.
В результате в ЕГРН появились сведения об ограничения в отношении застройки проектируемого жилого района.
В марте 2020 года граждане – участники долевого строительства многоквартирных домов в проектируемом районе обратились в суд, требуя признать незаконными документы, представленные в целях получения разрешения на строительство станции. Суд удовлетворил их требования и признал оспариваемые документы, а также разрешение на строительство станции незаконными. Он установил, что в нарушение пункта 3.17 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 при расчете зон ограничений передающего радиотехнического объекта не было учтено перспективное развитие населенного пункта и максимальная высота зданий перспективной застройки.
Затем застройщик обратился в суд, требуя признать отсутствующими ограничения в отношении принадлежащих ему земельных участков и исключить из ЕГРН сведения о ЗОУИТ.
Три инстанции удовлетворили требования застройщика. Они приняли во внимание Решение Орджоникидзевского районного суда г. Екатеринбурга от 17.03.2020 о признании незаконным разрешения на строительство станции. Также суды отметили, что в соответствии с генеральным планом развития муниципального образования “город Екатеринбург” на период до 2025 года территория проектируемого жилого района (в том числе в районе планируемого размещения станции) отнесена к многоэтажной и среднеэтажной жилой застройке, общественной и жилой застройке с повышенными архитектурно-художественными требованиями.
Постановление АС Уральского округа от 17.09.2021 по делу № А60-20653/2020
Другие способы защиты интересов правообладателей земли и надвижимости, попавшей в ЗОУИТ:
- взыскание убытков. Это возможно, если после установления ЗОУИТ объект капитального строительства на участке снесен, либо невозможно исполнять обязательства перед третьими лицами, в том числе основанные на заключенных с такими лицами договорах, либо в связи с уменьшением рыночной стоимости земельного участка (см., например, Обзор судебной практики по спорам, связанным с возведением зданий и сооружений в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, утв. Президиумом ВС РФ от 23.06.2020);
- требование о выкупе земельного участка и объектов на нем (Постановление АС Московского округа от 04.12.2020 по делу № А41-89627/2019);
- требование о возмещении за прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения земельным участком или досрочное прекращение договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком;
- взыскание неосновательного обогащения, например, в виде уплаченной арендной платы за неиспользуемую часть земельного участка (Постановление АС Центрального округа от 09.06.2022 по делу № А68-12899/2020).
Обратите внимание
Недавно Правительство утвердило Положение о возмещении убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, а также правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости (утв. Постановлением Правительства РФ от 27.01.2022 № 59).
Этот документ значительно расширил возможности правообладателей земли и недвижимости, попавших в ЗОУИТ, по взысканию убытков, возникших из-за установления ЗОУИТ. В нем перечислены возможные убытки (в том числе упущенная выгода в связи с невозможностью продолжать деятельность на участке), при этом их перечень открытый. Размер убытков можно определить на основании соглашений, бухгалтерской отчетности, результатов экспертиз и других документов, подтверждающих убытки, без проведения рыночной оценки.
Также в документе описаны основания и порядок выкупа земельного участка или иного объекта недвижимости в связи с невозможностью их использования в соответствии с ранее установленным разрешенным использованием в результате установления или изменения ЗОУИТ.
Кстати, суды уже начали ссылаться на это Постановление в своих решениях (см. Постановление АС Северо-Западного округа от 18.10.2022 по делу № А56-39387/2020). Однако есть также вероятность, что суды не будут использовать это Постановление при разрешении споров о взыскании убытков в связи с установлением ЗОУИТ, ссылаясь на переходные положения Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ, который с учетом поправок, внесенных Федеральным законом от 30.12.2021 № 447-ФЗ, перенес вступление в силу основных изменений в регулировании ЗОУИТ на 2025 и 2028 годы.