КоАП РФ содержит закрытый перечень видов административных наказаний (ст. 3.2 КоАП РФ).
Из анализа главы II КоАП РФ следует, что для правонарушений в сфере землепользования применяются только штраф, предупреждение или административное приостановление деятельности.
При этом штраф устанавливается либо в твёрдой фиксированной денежной сумме (например, ст.ст. 7.10, 7.14, 8.12 КоАП РФ) или в приблизительной (плавающей), рассчитанной как определённый процент от кадастровой стоимости земельного участка. При этом приблизительная сумма на федеральном уровне ограничена строго установленным законом пределом, выше которого не может быть назначена санкция (700 000 рублей).
Заметим, что пороговый предел штрафных санкций установлен только в федеральном законодательстве, и он не всегда присутствует в региональных законах об административных правонарушениях.
Например, ч. 1.2 ст. 6.7 КоАП г. Москвы предусмотрена административная ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нём здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка. Санкция определена в виде штрафа на должностных лиц – от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка; на юридических лиц – от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка.
Расчёт штрафа также рассчитывается и в зависимости от размера совершённого противоправного действия. К примеру, административный штраф за самовольное занятие части земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ) исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка[1].
При наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершённого административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением юридического лица, личностью и имущественным положением физического лица, привлекаемых к административной ответственности, возможно назначение административного штрафа в размере менее минимального размера, установленного соответствующей статьёй или частью статьи закона субъекта РФ об административных правонарушениях.
Минимальный порог административного штрафа, при котором штраф ниже низшего предела может быть назначен юридическим лицам, составляет не менее 100 тыс. рублей, должностным лицам – не менее 50 тыс. рублей, для граждан – не менее 10 тыс. рублей.
Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении
КоАП РФ предусмотрен открытый перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. В сфере землепользования к ним могут относиться следующие:
1) отсутствие события административного правонарушения;
2) отсутствие состава административного правонарушения[2];
3) действия лица в состоянии крайней необходимости[3];
4) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.
Приведём примеры. Административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ, является длящимся, течение срока привлечения к административной ответственности начинается с момента обнаружения должностным лицом, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении, факта совершения такого правонарушения. Срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца[4].
Для нормы ст. 8.8 КоАП РФ относительно срока давности привлечения к административной ответственности существует противоречивая практика. В судах общей юрисдикции считают, что объективная сторона правонарушения выражается в действиях, нарушающих нормы законодательства об охране окружающей среды, таким образом, применяется специальный годичный срок[5]. В арбитражных судах, напротив, считают, что поскольку противоправные деяния нарушают земельное законодательство, то применяется общий двухмесячный срок[6].
5) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьёй или той же частью статьи Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, либо постановления о возбуждении уголовного дела[7].
В некоторых случаях административное наказание в виде штрафа может быть заменено на предупреждение. Закон и правоприменительная практика называют такие условия:
- юридическое лицо является субъектом малого и среднего предпринимательства;
- административное правонарушение совершено впервые;
- назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьёй раздела II КоАП РФ или закона субъекта РФ об административных правонарушениях;
- совершённым деянием не причинён вред или отсутствует угроза причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также отсутствует имущественный ущерб[8].
КоАП РФ предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. Законодатель предоставил правоприменителю право оценки факторов, характеризующих понятие малозначительности[9]. Анализ судебной практики показал, что некоторые административные деяния в принципе не признаются судами в качестве малозначительных[10].
Пределы установления административной ответственности на уровне субъектов РФ
Субъекты Федерации в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ уполномочены на принятие законов об административных правонарушениях.
При этом закон субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения РФ, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.
Таким образом, КоАП субъекта может быть предусмотрена административная ответственность за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта РФ, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ[11].
[1] В Постановлении № 19-АД20-2 от 19.02.2020 Верховный Суд РФ отменил акты нижестоящих судов и постановление об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1. КоАП РФ ввиду того, что административный штраф не был исчислен пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка.
[2] Так, Левашинский районный суд Республики Дагестан по делу № 12-28/2020 от 28.07.2020 отменил постановление о назначении административного наказания по факту совершения административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, в связи с тем, что административным органом не был установлен надлежащий субъект административного правонарушения, не доказана вина общества в совершении вменяемого административного правонарушения.
[3] В Решении Арбитражного суда Республики Коми по делу А29-9249/2016 от 03.11.2016 было установлено, что действия общества были совершены в состоянии крайней необходимости, поскольку действия по занятию земельных участков, связанных с принятием неотложных мер по ликвидации разлива нефтесодержащей жидкости, предусмотренных действующим законодательством, не образуют состава административного правонарушения, предусмотренного статьёй 7.1 КоАП РФ, поскольку данные работы проводились в соответствии с требованиями действующего законодательства и направлены на предотвращение причинения ещё большего вреда окружающей среде.
[4] Определение судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 307-АД17-6188 по делу № А56-5983/2016 от 26.09.2017.
[5] Постановление Верховного Суда РФ № 52-АД21-3-К8 от 24.02.2021.
[6] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ № 307-АД17-6188 по делу № А56-5983/2016 от 26.09.2017.
[7] Арбитражный суд Костромской области в Решении по делу № А31-13215/2019 от 20.12.2019 отменил постановление о назначении наказания за административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ, поскольку общество уже было привлечено к административной ответственности за аналогичное правонарушение, а в соответствии с ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
[8] Так, решением Парабельского районного суда Томской области по делу № 12-20/2020 от 17.09.2020 суд заменил должностному лицо административный штраф за правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ (общество осуществляло складирование леса на земельном участке), на предупреждение, поскольку учёл, что ранее лицо к административной ответственности за совершение аналогичного правонарушения не привлекалось, а также учитывая, что отсутствуют доказательства причинения вреда или наличия реальной угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, как и отсутствие доказательств причинения реального имущественного ущерба в результате совершённого правонарушения.
[9] Шумяческим районным судом Смоленской области по делу № 12-10/2020 от 06.10.2020 деяние, подпадающее под признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, было признано малозначительным, постановление о назначении административного наказания было отменено, производство по делу прекращено ввиду того, что правонарушение было совершено впервые, отсутствуют отягчающие вину обстоятельства, возбуждением дела, его рассмотрением и установлением вины лица достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные п. 1 ст. 3.1 КоАП РФ.
[10] К примеру, таким является противоправное деяние, имеющее признаки административного правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. В Постановлении Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А53-15507/2019 от 14.11.2019 суд указал: «исходя из изложенного, суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу о том, что совершённое обществом правонарушение, квалифицируемое по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, не может быть квалифицировано как малозначительное, поскольку нельзя признать малозначительным нецелевое использование земельного участка».
[11] Вступившим в законную силу Решением Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-37972/2016 от 18.04.2016 постановление о назначении наказания за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 6.11 КоАП г. Москвы, было отменено, поскольку суд посчитал, что ответственность за самовольное занятие земельного участка без правоустанавливающих документов установлена ст. 7.1 КоАП РФ.