Юридический справочник землепользователя

Оглавление

1.3. Категории земель

В РФ все земли делятся по целевому назначению на категории. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и виду разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Из указанного следует, что первичное значение для определения правового режима земель имеет категория, а затем вид разрешённого использования (далее – ВРИ), который устанавливается исходя из принадлежности земельного участка к той или иной территориальной зоне / категории.

Собственники и иные правообладатели земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, определяемым категорией и разрешённым использованием: нарушение такой обязанности в отдельных случаях может влечь за собой принудительное изъятие земельных участков в судебном порядке.

Согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли подразделяются на следующие категории:

  1. земли сельскохозяйственного назначения;
  2. земли населённых пунктов;
  3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
  4. земли особо охраняемых территорий и объектов;
  5. земли лесного фонда;
  6. земли водного фонда;
  7. земли запаса.

Правовой режим каждой категории регулируется ЗК РФ, а также специальным законодательством, принятым в отношении отдельных категорий: федеральными законами, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, градостроительными регламентами, которые устанавливаются отдельно для каждого населённого пункта.

Характеристика категорий земель

1. Земли сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения находятся за границами населённого пункта и используются для нужд сельского хозяйства, поскольку предназначены именно для этих целей. Сельскохозяйственные земли в границах населённых пунктов относятся к категории «земли населённых пунктов».

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, а также земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В силу п. 6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Цели использования земель сельскохозяйственного назначения определены в ст. 78 ЗК РФ, в соответствии с которой сельскохозяйственные земли могут быть использованы для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских и учебных целей, иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, целей аквакультуры (рыбоводства).

Законом определён и круг лиц, который может использовать сельскохозяйственные земли по целевому назначению:

  • крестьянские (фермерские) хозяйства (для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество);
  • хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации;
  • некоммерческие организации, в том числе потребительские кооперативы, религиозные организации;
  • казачьи общества;
  • опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные подразделения научных организаций, образовательные организации, осуществляющие подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательные организации;
  • общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов).

Специальные правила, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, а также с оборотом таких участков, определены в Федеральном законе от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – закон № 101-ФЗ) и Федеральном законе от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

В частности, в законе № 101-ФЗ устанавливается перечень лиц, которые могут выступать участниками сделок по возникновению или прекращению прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения: граждане РФ, российские юридические лица, РФ и её субъекты, муниципальные образования.

Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных законом № 119-ФЗ[1].

Законом № 101-ФЗ определены случаи принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у собственника такого участка:

  • нецелевое использование земельного участка, повлекшее существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения[2] или причинение вреда окружающей среде[3];
  • неиспользование земельного участка по целевому назначению или использование земельного участка в нарушение законодательства РФ (не для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности)[4] в течение трёх и более лет подряд.

Федеральный законодатель также определил преимущественное право субъекта РФ и муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по цене, за которую он продаётся (п. 1 ст. 8 закона № 101-ФЗ). Нарушение преимущественного права покупки влечёт ничтожность сделки.

В связи с этим на продавце земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения лежит обязанность известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлён взаимный расчёт (не более 90 дней).

Закон № 101-ФЗ определяет и иные особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Отдельно отметим, что судебной практикой выработан подход, согласно которому изменение ВРИ земельных участков, относящихся к категории сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, не допускается без изменения категории земельных участков[5].

2. Земли населённых пунктов

Согласно ст. 83 ЗК РФ землями населённых пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населённых пунктов.

Границы городских, сельских населённых пунктов отделяют земли населённых пунктов от земель иных категорий. Границы населённых пунктов устанавливаются и изменяются утверждением или изменением Генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, либо утверждением или изменением схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населённых пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях) (п. 1 ст. 84 ЗК РФ). Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства установлен Приказом Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 № 267[6].

В соответствии со ст. 85 ЗК РФ в состав земель населённых пунктов могут входить земельные участки, отнесённые в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1)    жилым;

2)    общественно-деловым;

3)    производственным;

4)    инженерной и транспортной инфраструктуры;

5)    рекреационным – используются для отдыха граждан и туризма;

6)    сельскохозяйственного использования;

7)    специального назначения;

8)    военных объектов;

9)    иным территориальным зонам.

Градостроительный регламент определяется Правилами землепользования и застройки, которые содержат ВРИ и предельные параметры строительства для каждой территориальной зоны. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Поскольку целевое назначение земель населённых пунктов сводится к застройке населённых пунктов различными объектами недвижимости, правовое регулирование режима данных земель осуществляется ЗК РФ и градостроительным законодательством (Градостроительный кодекс РФ, Правила землепользования и застройки, документация по планировке территории).

Необходимо обратить внимание, что в составе земель населённых пунктов выделяют земли с разрешённым использованием «для сельскохозяйственного использования» – такое ВРИ не делает такие земельные участки приравненными к статусу земель сельскохозяйственного назначения как категории и не накладывает особенностей на оборот таких земель, предусмотренных специальным законом.

Также следует отменить выделение в составе земель населённых пунктов земельных участков общего пользования (площади, улицы, скверы, пляжи и др.). Эти участки могут находиться только в публичной собственности (чаще всего муниципальной) и не подлежат приватизации.

3. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее – земли промышленности и иного специального назначения)

Согласно п. 1 ст. 87 ЗК РФ землями такой категории признаются земли, которые расположены за границами населённых пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Землями промышленности являются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Правовой режим земель промышленности не имеет специального регулирования на уровне федерального законодательства за исключением ст. 88 ЗК РФ. Как правило, размещение определённых объектов промышленности устанавливается в территориальных схемах субъектов РФ.

Земли энергетики используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики. В целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для: размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов; размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определённых законодательством РФ об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

Классификатор видов разрешённого использования земельных участков, утверждённый Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412[7] (далее – Классификатор), также уточняет перечень объектов, которые могут быть размещены на землях энергетики: объекты гидроэнергетики, тепловые станции и другие электростанции, обслуживающие и вспомогательные сооружения (золоотвалы, гидротехнические сооружения), объекты электросетевого хозяйства, объекты использования атомной энергии, атомные станции, ядерные установки, обслуживающие и вспомогательные для электростанций сооружения.

Специального регулирования для указанной категории земель не установлено.

Землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, трубопроводного и иных видов транспорта.

Согласно п.п. 2–6 ст. 90 ЗК РФ земельные участки такой категории земель могут предоставляться для:

  • размещения железнодорожных путей; размещения, эксплуатации и реконструкции зданий, сооружений, в том числе железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, а также устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта; установления полос отвода[8];
  • размещения автомобильных дорог; размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел; установления полос отвода автомобильных дорог[9];
  • размещения искусственно созданных внутренних водных путей; размещения объектов инфраструктуры морских портов, объектов речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта; выделения береговой полосы;
  • размещения аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлётно-посадочных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта;
  • размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта.

Согласно Классификатору ВРИ «Транспорт» (код 7.0) охватывает размещение различного рода путей сообщения и сооружений, используемых для перевозки людей или грузов либо передачи веществ (содержание включает в себя содержание ВРИ с кодами 7.1–7.5), что полностью соответствует целям предоставления, указанным в ст. 90 ЗК РФ.

Отдельные вопросы правового регулирования земель транспорта устанавливаются специальными законами[10] и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (например, по вопросам установления и использования полос отвода железных дорог и автомобильных дорог федерального значения).

Землями связи, радиовещания, телевидения, информатики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики. Земельные участки такой категории земель могут предоставляться для размещения объектов соответствующей инфраструктуры.

Уточнение объектов, подлежащих размещению на землях связи, радиовещания, телевидения, информатики, содержится в описании кода 6.8 Классификатора: объекты связи, радиовещания, телевидения, включая воздушные радиорелейные, надземные и подземные кабельные линии связи, линии радиофикации, антенные поля, усилительные пункты на кабельных линиях связи, инфраструктуру спутниковой связи и телерадиовещания.

Правовое регулирование использования земель связи, радиовещания, телевидения, информатики осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 № 68 «Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи».

Земли для обеспечения космической деятельности – земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) объектов космической деятельности. В целях обеспечения космической деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения наземных объектов космической инфраструктуры: космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полётами космических объектов, пункты приёма, хранения и переработки информации, базы хранения космической техники, районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлётно-посадочные полосы, объекты экспериментальной базы для отработки космической техники, центры и оборудование для подготовки космонавтов, другие наземные сооружения и технику, используемые при осуществлении космической деятельности.

Использование земель такой категории осуществляется в соответствии с законом РФ от 20.08.1993 № 5663-1 «О космической деятельности» и ЗК РФ.

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооружённой защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях. Земельные участки могут предоставляться для: строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий); разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов); размещения запасов материальных ценностей государственного материального резерва.

Отдельного специального законодательства, регулирующего правовой режим земель обороны и безопасности, в РФ нет. Более того, Градостроительный кодекс РФ также не предусматривает какого-либо регулирования для такой категории земель, в связи с чем на практике зачастую возникает вопрос относительно возможного ВРИ земельных участков из состава земель обороны и безопасности.

4. Земли особо охраняемых территорий и объектов

К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В соответствии с п. 2 ст. 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1)    особо охраняемых природных территорий;

2)    природоохранного назначения;

3)    рекреационного назначения;

4)    историко-культурного назначения;

5)    особо ценные земли.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия РФ, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных ЗК РФ и федеральными законами.

Земли особо охраняемых природных территорий (далее – земли ООПТ) – земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – закон № 33-ФЗ) различаются следующие категории земель ООПТ:

1)    государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;

2)    национальные парки;

3)    природные парки;

4)    государственные природные заказники;

5)    памятники природы;

6)    дендрологические парки и ботанические сады.

В силу п. 3 ст. 2 закона № 33-ФЗ законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Земли ООПТ относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться только в публичной собственности. В силу п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – закон № 178-ФЗ), отчуждение земельных участков в составе земель ООПТ не допускается.

В отдельно предусмотренных федеральным законодателем случаях земельные участки, принадлежащие гражданам или юридическим лицам на праве собственности, могут быть включены в земли ООПТ.

На землях ООПТ запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

Основные виды разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории.

В случаях, если разрешённое использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории допускает строительство на них, в положении об особо охраняемой природной территории устанавливаются предельные (максимальные и/или минимальные) параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Указанные виды разрешённого использования земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства не распространяются на случаи размещения линейных объектов.

Ст. 3.1 закона № 33-ФЗ предусматривается возможность нахождения в составе ООПТ населённых пунктов. Несмотря на то что закон прямо не разъясняет, как в этом случае подлежит определению категория земель и как это влияет на режим земель, полагаем, что это означает, что статус ООПТ больше связан не с вопросом категории земель, а с ограничениями, определяемыми положениями об ООПТ, т. е. речь должна идти не об отдельной категории земель, а об особом виде зоны с особыми условиями использования территорий. Однако ст. 105 ЗК РФ называет только охранную зону ООПТ, а не саму территорию ООПТ в качестве ЗОУИТ.

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Согласно ст. 96 ЗК РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав таких земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами[11], которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Стоит отметить, что в п. 2 ст. 94 ЗК РФ, устанавливающей перечень земель, относящихся к землям особо охраняемых территорий, лечебно-оздоровительные местности и курорты не упоминаются как вид ООПТ. В этой связи обоснованно возникает вопрос относительно того, к какой категории стоит относить такие земли.

Упоминание в главе XVII ст. 96 ЗК РФ, регулирующей лечебно-оздоровительные местности и курорты, указывает на то, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов являются землями особо охраняемых территорий и объектов. В свою очередь, п. 6 ст. 36 ГрК РФ говорит о том, что лечебно-оздоровительные местности и курорты относятся к числу земель ООПТ, которые являются землями особо охраняемых территорий и объектов. В связи с этим остаётся непонятным, почему такие земли отсутствуют в перечне п. 2 ст. 94 ЗК РФ.

Лечебно-оздоровительной местностью признаётся территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Курортом, в соответствии с законодательством, является освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны, которые являются одним из видов ЗОУИТ. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения устанавливаются Постановлениями Правительства РФ[12].

Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов).

Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со ст. 55 ЗК РФ. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Основным источником правового регулирования режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов является Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и ст. 96 ЗК РФ.

Земли природоохранного назначения

К землям природоохранного назначения относятся земли, занятые защитными лесами, предусмотренными главой 17 Лесного кодекса РФ (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий), и иные земли, выполняющие природоохранные функции.

На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Указанный режим обязателен для соблюдения собственниками и иными правообладателями земельных участков.

Юридические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками.

В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов[13].

Порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством РФ.

Земли рекреационного назначения

Земли рекреационного назначения – земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

Использование учебно-туристических троп и трасс может осуществляться на основе сервитутов; при этом указанные земельные участки не изымаются у правообладателей.

На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Отдельно отмечаем, что земли рекреационных зон в пределах границ городских и сельских населённых пунктов являются землями населённых пунк­тов и не относятся к землям в составе земель особо охраняемых территорий, однако при этом на них распространяется действие ст.ст. 94 и 98 ЗК РФ[14].

На земельных участках с ВРИ «Отдых (рекреация)» (код 5.0) согласно Классификатору допускается обустройство мест для занятия спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма, наблюдения за природой, пикников, охоты, рыбалки и иной деятельности; создание и уход за городскими лесами, скверами, прудами, озёрами, водохранилищами, пляжами, а также обустройство мест отдыха в них. Содержание данного ВРИ включает в себя содержание ВРИ с кодами 5.1–5.5.

К сожалению, более подробная регламентация правового режима использования земель рекреационного назначения в законодательстве отсутствует.

Земли историко-культурного назначения

В соответствии со ст. 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли:

1)    объектов культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

2)    достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремёсел[15];

3)    военных и гражданских захоронений.

Классификатор, по сути, дублирует положения ст. 99 ЗК РФ применительно к ВРИ «Историко-культурная деятельность» (код 9.3), за одним исключением – в Классификаторе предусмотрена также хозяйственная деятельность, обеспечивающая познавательный туризм.

Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Земельные участки в составе земель историко-культурного назначения по общему правилу не изымаются у собственников, землепользователей, землевладельцев или арендаторов таких участков. Исключение составляет случай, когда собственник объекта культурного наследия либо земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требования к сохранению такого объекта или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущее утрату им своего значения.

На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

На землях военных захоронений строительные, земляные, дорожные и другие работы, в результате которых могут быть повреждены воинские захоронения, проводятся только после согласования с органами местного самоуправления.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В Санкт-Петербурге охранные зоны и градостроительные регламенты к ним установлены на основании закона Санкт-Петербурга от 19.01.2009 № 820-7 «О границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон».

В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населённых пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель.

Использование земельных участков, не отнесённых к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется Правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Правовой режим земель историко-культурного назначения регулируется ЗК РФ, Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», законом РФ от 14.01.1993 № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества», законами субъектов РФ и Правилами землепользования и застройки.

Особо ценные земли

Согласно ст. 100 ЗК РФ к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

На собственников и арендаторов таких земельных участков, землепользователей и землевладельцев возлагаются обязанности по их сохранению.

Нельзя не заметить, что в особо ценные земли и земли историко-культурного назначения включаются земли, на территории которых находятся объекты культурного наследия. Из ст. 100 ЗК РФ следует, что разграничение земель происходит в зависимости от того, представляет ли объект культурного наследия особую ценность или нет.

Согласно Положению об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ, утверждённому Указом Президента РФ от 30.11.1992 № 1487, к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ относятся расположенные на её территории историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства.

Отнесение объектов культурного наследия к числу особо ценных осуществляется Указом Президента РФ[16]. Такие объекты включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, депозитарием которого выступает Министерство культуры РФ.

Правовой режим земель историко-культурного назначения регулируется ЗК РФ, Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Указами Президента РФ, Положением об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ и иными федеральными нормативными правовыми актами, законами субъектов РФ, Правилами землепользования и застройки.

Отметим, что земли данной категории выделены не по какому-то отдельному критерию, в результате их статус недостаточно урегулирован, постоянно смешивается с землями иных категорий (например, объекты культурного наследия могут находиться на землях населённых пунктов), и зачастую их режим может быть достигнут за счёт установления режима ЗОУИТ.

5. Земли лесного фонда

Землям лесного фонда в ЗК РФ посвящено всего два предложения, содержащихся в статье 101 ЗК РФ.

Согласно данной норме к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается Лесным кодексом РФ (далее – ЛК РФ).

Из ст. 6.1 ЛК РФ следует, что к лесным землям относятся земли, на которых расположены леса, и земли, предназначенные для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие).

К нелесным землям относятся земли, необходимые для освоения лесов (просеки, дороги и другие), и земли, неудобные для использования (болота, каменистые россыпи и другие).

Границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств.

Лесные участки в составе земель лесного фонда могут находиться только в федеральной собственности. Отчуждение земельных участков в составе земель лесного фонда не допускается (п. 8 ст. 28 закона № 178-ФЗ).

Использование лесов может осуществляться как с предоставлением лесного участка, так и без его предоставления, как с установлением, так и без установления сервитута.

Использование в предпринимательских целях лесов на землях лесного фонда осуществляется исключительно лицами, зарегистрированными в РФ в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В отношении земель лесного фонда градостроительные регламенты не устанавливаются (п. 6 ст. 36 ГрК РФ).

Леса лесного фонда делятся на защитные, эксплуатационные и резервные, особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства которых установлены в ст.ст. 110–119 ЛК РФ.

Защитные леса

К защитным относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства.

Виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств.

Невыполнение гражданами или юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного пользования лесным участком, прекращения сервитута, публичного сервитута.

В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Не допускается и изменение целевого назначения лесных участков, на которых расположены защитные леса, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Защитные леса подразделяются на следующие категории:

  • леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
  • леса, расположенные в водоохранных зонах;
  • леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;
  • ценные леса;
  • городские леса.

Согласно ст.ст. 110–116 ЛК РФ на территориях защитных лесов вводятся ограничения (запреты) рубки лесов, а также запрет строительства и эксплуатации объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений.

Эксплуатационные леса

К эксплуатационным относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продукции их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

В эксплуатационных лесах допускается осуществление всех видов использования лесов, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ, как то:

1)    заготовка древесины, живицы, недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов;

2)    сбор лекарственных растений;

3)    осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

4)    ведение сельского хозяйства;

5)    осуществление рыболовства, за исключением любительского рыболовства;

6)    осуществление научно-исследовательской, образовательной, рекреационной деятельности;

7)    создание лесных плантаций и их эксплуатация;

8)    выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений, посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев);

9)    осуществление геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых;

10)     строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов;

11)     строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов;

12)     переработка древесины и иных лесных ресурсов;

13)     осуществление религиозной деятельности;

14)     иные виды, определённые в соответствии с ч. 2 ст. 6 ЛК РФ.

Резервные леса

Резервные леса – леса, в которых в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины, за исключением заготовки древесины гражданами для собственных нужд.

В резервных лесах допускается осуществление тех же видов использования лесов, что и для эксплуатационных лесов, за исключением проведения рубок лесных насаждений.

Проведение рубок лесных насаждений возможно только при использовании резервных лесов в целях геологического изучения недр (за исключением случая, предусмотренного ч. 3 ст. 43 ЛК РФ), а также в целях заготовки древесины гражданами для собственных нужд.

Описание ВРИ «Резервные леса» (код 10.4) в Классификаторе, к сожалению, не конкретизирует возможные виды деятельности, в связи с чем остаётся руководствоваться только ст. 25 ЛК РФ и целями пользования землями лесного фонда.

Из описания состава лесов видно, что леса, очевидно, могут находиться на землях различных категорий (например, п.п. 4 и 5 ст. 111 ЛК РФ прямо предусматривают возможность существования защитных лесов в составе земель лесного фонда и земель иных категорий), что сильно усложняет определение правового режима таких земель.

6. Земли водного фонда

Согласно ст. 102 ЗК РФ землями водного фонда являются земли, на которых находятся поверхностные водные объекты.

В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ (далее – ВК РФ) к поверхностным водным объектам относятся:

1)    моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.);

2)    водотоки (реки, ручьи, каналы);

3)    водоёмы (озёра, пруды, обводнённые карьеры, водохранилища);

4)    болота;

5)    природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

6)    ледники, снежники.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

Согласно п. 14 Постановления Правительства РФ от 29.04.2016 № 377[17] местоположение береговой линии (границы водного объекта) считается определённым со дня внесения сведений о местоположении береговой линии (границы водного объекта) в ЕГРН. Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. Установление береговой линии водного объекта важно с точки зрения отграничения земель водного фонда от других категорий земель, определения водоохранных зон водных объектов.

Если водные объекты полностью находятся в пределах земель сельскохозяйственного назначения и (или) земель других категорий, такие земли не относятся к землям водного фонда.

Стоит помнить также о том, что если на земельном участке находится водный объект с гидроэлектростанцией, такой земельный участок может быть отнесён в силу п. 2 ст. 89 ЗК РФ к землям энергетики, а земельные участки, используемые для размещения искусственных водных путей, для размещения объектов инфраструктуры морских портов, объектов речных портов, причалов, пристаней, гидротехнических сооружений, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов морского, внутреннего водного транспорта, – к землям транспорта (ст. 90 ЗК).

В силу ст. 8 ВК РФ водные объекты находятся в собственности РФ (федеральной собственности). Пруд, обводнённый карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу[18], юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Отчуждение земельных участков в составе земель водного фонда не допускается (п. 8 ст. 28 закона № 178-ФЗ). Также запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводнённые карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 9 ст. 27 ЗК РФ).

Физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, по следующим основаниям:

  • на основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами приобретается в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с ч. 3 ст. 38 Водного кодекса РФ, использования акватории водных объектов, производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов;
  • на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование в целях: обеспечения обороны страны и безопасности государства, сброса сточных вод, строительства и реконструкции гидротехнических сооружений, создания стационарных и плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ, морских стационарных платформ и искусственных островов, строительства и реконструкции мостов, подводных переходов, трубопроводов и других линейных объектов, если такие строительство и реконструкция связаны с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов, разведки и добычи полезных ископаемых, проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов, подъёма затонувших судов, сплава древесины (лесоматериалов), забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов для гидромелиорации земель, забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и сброса сточных вод для осуществления аквакультуры (рыбоводства), осуществления прудовой аквакультуры (рыбоводства) в прудах, образованных водоподпорными сооружениями на водотоках и с акваторией площадью не более 200 гектаров, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем;
  • по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, без предоставления водных объектов в случаях использования водных объектов для целей морского, внутреннего водного и воздушного транспорта, использования водных объектов для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства), а также в других случаях, предусмотренных ВК РФ и иными федеральными законами.

Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК РФ и Водным кодексом РФ. Градостроительные регламенты в отношении земель водного фонда не устанавливаются.

7. Земли запаса

Земли запаса – земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не представленные гражданам или юридическим лицам. Исключение составляют земли фонда перераспределения земель.

Согласно Классификатору ВРИ «Запас» (код 12.3) подразумевает отсутствие хозяйственной деятельности. Это связано с тем, что использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию, то есть когда будет определено целевое назначение земельного участка. Исключение составляют случаи включения земель запаса в границы охотничьих угодий, а также случаи выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях.

Градостроительные регламенты для земель запаса в силу п. 6 ст. 36 ГрК РФ не устанавливаются.

Перевод земель из одной категории в другую

В соответствии с общими положениями Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон о переводе земель) для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подаётся ходатайство о переводе земель (земельных участков) из одной категории в другую в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

1)    земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством РФ;

2)    земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов РФ;

3)    земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;

4)    земель, находящихся в частной собственности:

–     земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов РФ;

–     земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

  • кадастровый номер участка;
  • категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;
  • обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;
  • права на земельный участок.

Из указанного следует, что для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую к ходатайству должно быть приложено также согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую, за исключением случая, если правообладателем земельного участка является лицо, с которым заключено соглашение об установлении сервитута в отношении такого земельного участка. Согласие правообладателя земельного участка не требуется, если происходит перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания ООПТ без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населённых пунктов. Данный вывод также подтверждается многочисленной судебной практикой[19].

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:

1)    установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2)    наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если её проведение предусмотрено федеральными законами;

3)    установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утверждённым документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Перечень документов, необходимых для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, установлен п. 4 ст. 2 Закона о переводе земель.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается правовой акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в следующие сроки:

1)    в течение 3 месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ, – Правительством РФ;

2)    в течение 2 месяцев со дня поступления ходатайства – исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления (п. 4 ст. 3 Закона о переводе земель).

Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение 14 дней со дня принятия и может быть обжалован в суде.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты внесения изменений в сведения ЕГРН о категории земель и земельных участков. При этом переоформлять правоустанавливающие документы не требуется.

Перевод земель (земельных участков) любой категории осуществляется в порядке, предусмотренном общими положениями Закона о переводе земель, с учётом особенностей перевода каждой отдельной категории.

Перевод земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков из состава таких земель в иную категорию

Перевод земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных:

1)    с консервацией земель;

2)    с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

3)    с установлением или изменением черты населённых пунктов;

4)    с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

5)    с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;

6)    со строительством линейных объектов при наличии утверждённого в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов;

7)    с выполнением международных обязательств РФ, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов;

8)    с добычей полезных ископаемых при наличии утверждённого проекта рекультивации земель;

9)    с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

По общему правилу перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 ЗК РФ, в другую категорию не допускается.

Земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в региональной или муниципальной собственности, в случае перевода в категорию земель лесного фонда должны быть безвозмездно переданы в федеральную собственность[20].

Земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населённых пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию – «земли населённых пунктов»[21].

Перевод земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в иную категорию, а также перевод земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов

Перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно ст. 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населённых пунктов является утверждение или изменение Генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования или схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населённых пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Из указанного следует, что для перевода земельного участка из состава другой категории в земли населённых пунктов необходимо изменить границы населённого пункта путём утверждения или изменения Генерального плана или схемы территориального планирования муниципального района в соответствии с требованиями ГрК РФ, включив в границы населённого пункта такой земельный участок. После этого указанный участок подлежит отнесению к категории населённых пунктов.

Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию

Перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию по общему правилу осуществляется без ограничений.

Земли промышленности и иного специального назначения (земельные участки в составе таких земель), которые нарушены, загрязнены или застроены зданиями, строениями, сооружениями, подлежащими сносу (в том числе подземными), могут быть переведены в другую категорию только при наличии утверждённого проекта рекультивации земель.

Перевод земель (земельных участков) такой категории, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с утверждённым проектом рекультивации земель. Если перевод осуществляется по ходатайству исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, восстановление нарушенных земель не требуется.

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков из состава таких земель в другую категорию

Перевод земель (земельных участков) такой категории в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Перевод земель другой категории в земли особо охраняемых территорий и объектов (за исключением земель населённых пунктов) допускается в случае:

1)    создания особо охраняемых территорий;

2)    создания туристско-рекреационных особых экономических зон (далее – ТРОЭЗ);

3)    в иных установленных ЗК РФ и другими федеральными законами случаях.

Установление или изменение границ ТРОЭЗ, а также включение земельных участков в границы ТРОЭЗ либо исключение земельных участков из границ такой зоны признаётся переводом земель особо охраняемых территорий и объектов в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.

Перевод земель лесного фонда или земельных участковиз состава таких земель в другую категорию

Законом о переводе земель в ст. 11 установлены особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий. Соответственно, законодательство регламентирует перевод земель лесного фонда из числа защитных лесов и не затрагивает эксплуатационные и резервные леса.

Перевод земель лесного фонда осуществляется Правительством РФ.

Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, разрешается в случае:

1)    организации ООПТ;

2)    установления или изменения границы населённого пункта;

3)    размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

4)    создания ТРОЭЗ.

Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в иных случаях и для других целей не допускается.

С 1 марта 2022 года вступит в силу п. 3 ст. 11 Закона о переводе земель, в соответствии с которым перевод земельных участков из состава земель лесного фонда, предоставленных в пользование для осуществления рекреационной деятельности в соответствии с ЛК РФ, в земли других категорий будет запрещён[22].

Стоит упомянуть также и о «лесной амнистии», которая была введена Федеральным законом от 29.07.2017 № 280-ФЗ[23]. Указанный механизм призван разрешить ситуацию, когда земельный участок в соответствии со сведениями государственного лесного реестра или лесного плана субъекта РФ относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями ЕГРН, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами такой земельный участок отнесён к иной категории.

Согласно п. 3 ст. 14 Закона о переводе земель, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 01.01.2016, то принадлежность участка к определённой категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в ЕГРН, а при их отсутствии – в соответствии с правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельный участок.

Таким образом, закон № 280-ФЗ установил приоритет сведений, содержащихся в ЕГРН, над сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре.

Указанное правило не распространяется на:

  • земельные участки, расположенные в границах ООПТ, территорий ОКН;
  • земельные участки, относящиеся к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, если на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы;
  • земельные участки, относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется законом № 101-ФЗ, при наличии у уполномоченного органа сведений о результатах проведения государственного земельного надзора, подтверждающих факты неиспользования таких земельных участков по целевому назначению или их использования с нарушением законодательства РФ.

Такое исключение не подлежит применению, если в течение 3 месяцев со дня выявления несоответствия в сведениях относительно участка в ЕГРН и государственном лесном реестре или лесном плане субъекта РФ в органы Росреестра не поступит уведомление об обращении в суд с иском об оспаривании зарегистрированного права на земельный участок (п. 8 ст. 14 Закона о переводе земель).

Кроме того, правила «лесной амнистии» действуют и в отношении земельных участков, предоставленных до 08.08.2008 для ведения огородничества, садоводства или дачного хозяйства, для строительства или эксплуатации жилого дома либо образованных из указанного земельного участка, для личного подсобного хозяйства либо образованных из таких участков. Согласно п. 4 ст. 14 Закона о переводе земель, если сведения о таких участках, содержащиеся в государственном лесном реестре или лесном плане субъекта РФ, противоречат данным ЕГРН, то земельные участки подлежат отнесению к землям населённых пунктов, если они расположены в границах населённых пунктов, а в иных случаях – к землям сельскохозяйственного назначения.

В силу п. 7 ст. 10 закона № 280-ФЗ сведения государственного лесного реестра должны быть приведены в соответствие со сведениями ЕГРН до 01.01.2023.

Перевод земель водного фонда или земельных участковиз состава таких земель в другую категорию, а также перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда

Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях:

1)    создания ООПТ;

2)    установления или изменения границ населённых пунктов;

3)    размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

4)    прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 19.07.2011 № 246-ФЗ[24], при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Ввод искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, является переводом земель водного фонда в земли категории, указанной в разрешении на создание искусственного земельного участка на водном объекте.

Перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:

1)    если земли заняты водными объектами;

2)    строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

3)    изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию

Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

В случае, если земельный участок в соответствии с данными ЕГРН относится к категории земель запаса, а в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре или лесном плане субъекта РФ, находится в границах лесничества, расположенного на землях лесного фонда, такой земельный участок относится к категории земель лесного фонда (п. 10 ст. 14 Закона о переводе земель).

Значение категорий земель в настоящее время

Как было указано ранее, ЗК РФ предусматривает 7 видов категорий земель, основу разграничения которых составляет целевое назначение. Вместе с тем анализ характеристик категорий земель позволил обнаружить значительное количество пересечений категорий земель между собой.

Так, например, законодательством предусмотрены земли сельскохозяйственного назначения в качестве отдельной категории, а также земли сельскохозяйственного использования в составе земель населённых пунктов. В обоих случаях цель использования земель – ведение сельского хозяйства. Однако разница между ними заключается в том, что земли сельскохозяйственного назначения могут находиться исключительно за пределами населённого пункта, в то время как земли сельскохозяйственного использования в составе земель населённых пунктов располагаются в границах населённых пунктов, что влечёт принципиально разное регулирование таких земель при одинаковом разрешённом использовании.

Согласно ст. 87 ЗК РФ земли промышленности и иного специального назначения могут предоставляться для сельскохозяйственного производства. Видится, что в этом случае также теряется сама суть деления земель на категории, поскольку целевое назначение земель, которые используются для сельскохозяйственного производства, и земель промышленности и иного специального назначения различны. В этом случае фактически земли промышленности и иного специального назначения могут охватывать и иную цель, что не соответствует положениям пп. 8 п. 1 ст. 1 и п. 2 ст. 7 ЗК РФ.

Ещё одним наглядным примером служат земли рекреационных зон в пределах границ городских и сельских населённых пунктов и земли рекреационного назначения в составе земель особо охраняемых территорий. Так, земли рекреационных зон в пределах границ городских и сельских населённых пунктов не входят в состав земель особо охраняемых территорий, так как относятся к категории земель населённого пункта, однако при этом на них распространяют действие положения ст.ст. 94 и 98 ЗК РФ, регулирующие правовой режим земель рек­реационного назначения и земель особо охраняемых территорий.

Указанные примеры демонстрируют, что деление земель на категории по целевому назначению не имеет практического смысла, поскольку целевое назначение отдельных земельных участков в границах земель может меняться, а это противоречит идее категорий земель.

Кроме того, не стоит забывать о том, что градостроительное законодательство (ГрК РФ, градрегламенты) не использует в терминологии понятие «категория земель», но при этом имеет вполне понятный режим использования земель, в отличие от ВРИ, установленных для категорий земель, которые трудны в использовании и практическом применении.

В связи с этим вопрос об отмене категорий земель обсуждается в научных кругах и на законодательном уровне уже длительное время.

Так, ещё в 2014 году Государственной Думой рассматривался законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации», предлагавший отменить деление земель на категории и перейти к системе территориального зонирования. Указанный законопроект был принят в первом чтении, но отклонён на этапе рассмотрения законопроекта во втором чтении и возвращён на доработку.

В настоящее время на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещён проект Федерального закона[25], который был разработан в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию. Так, предлагается исключить статью о делении земель (и все соответствующие разделы ЗК РФ) и установить территориальные зоны, в границах которых будут располагаться земельные участки соответствующей территориальной зоны. ВРИ земельных участков будут определяться исходя из принадлежности таких участков к соответствующей территориальной зоне.

Аналогичный механизм уже длительное время применяется в Правилах землепользования и застройки и является понятным и простым в использовании, в то же время обеспечивающим защиту необходимых земель. В связи с этим видится, что принятие законопроекта позитивно скажется на развитии земельного законодательства.

[1] Федеральный закон от 01.05.2016 № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

 

[2] Постановление Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

 

[3] П. 3 ст. 77 и п. 1 ст. 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

 

[4] Постановление Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации».

 

[5]  Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 года, утверждённый Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.03.2018 по делу № А52-1883/2017, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.10.2011 по делу № А13-13580/2010.

 

[6] Приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства».

 

[7] Приказ Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков».

 

[8] Постановление Правительства РФ от 12.10.2006 № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог».

 

[9] Приказ Минтранса России от 18.08.2020 № 313 «Об утверждении Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог федерального значения».

 

[10] Например, Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

 

[11] Минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озёр, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (ст. 1 ФЗ от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).

 

[12] Постановление Правительства РФ от 07.12.1996 № 1426 «Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения»; от 07.12.1996 № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения».

 

[13] См., например, Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

 

[14] Письмо ФГБУ «ФКП Росреестра» от 01.04.2015 № 10-0869-КЛ «О предоставлении разъяснений».

 

[15] См., например, Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах».

 

[16] Например, Указ Президента РФ от 30.09.2009 № 1089 «О включении федерального государственного учреждения культуры «Государственный военно-исторический и природный музей-заповедник «Куликово поле» в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации», Указ Президента РФ от 17.11.2009 № 1297 «Об Общенациональном мемориале воинской славы», Указ Президента РФ от 15.01.1998 № 30 «О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации».

 

[17] Постановление Правительства РФ от 29.04.2016 № 377 «Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности её определения и о внесении изменений в Правила установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов».

 

[18] В собственности физического лица может находиться пруд площадью не более 1 км2, границы которого полностью расположены в границах земельного участка, принадлежащего данному лицу на праве собственности, а также не имеющий гидравлической связи с иными водными объектами, не входящий в сеть водотоков и водоёмов. Если водоём расположен на водотоке, который находится в собственности РФ, то такой водный объект может находиться исключительно в федеральной собственности (Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.01.2017 № 50-АПГ16-30).

 

[19] Определение ВАС РФ от 09.06.2014 № ВАС-6306/14 по делу № А45-4069/2013, Определение Верховного Суда РФ от 02.03.2016 № 301-КГ16-1288 по делу № А43-33144/2014, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2013 по делу № А06-6131/2011.

 

[20] Письмо Рослесхоза от 22.09.2017 № АВ-03-54/13464 «О переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли лесного фонда».

 

[21] Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 года, утверждённый Президиумом Верховного Суда РФ 04.06.2014, Постановление Калужского УФАС России от 16.03.2017 по делу № 04-15ар/2017.

 

[22 ]Федеральный закон от 02.07.2021 № 301-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

 

[23] Федеральный закон от 29.07.2017 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определённой категории земель» (далее – закон № 280-ФЗ).

 

[24] Федеральный закон от 19.07.2011 № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

 

[25] Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, третью Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию) и в связи с принятием Федерального закона «О землеустройстве» (ID проекта 01/05/11-19/00097226) // https://regulation.gov.ru/projects#npa=97226).

 

arrow