1.6. Разграничение собственности на земельные участки

Основания разграничения государственной собственности на землю

Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии с п. 1 ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Все земельные участки, расположенные на территории РФ, права на которые не зарегистрированы и которые не относятся к публичной собственности того или иного уровня в силу федерального законодательства, входят в категорию земель, собственность на которые не разграничена.

По своей сути разграничение государственной/муниципальной собственности на землю является как одним из оснований возникновения прав на землю, так и способом определения лица, уполномоченного на распоряжение таким участком. Как правило, разграничению подлежат прежде всего земли, сведения о которых отсутствуют в ЕГРН, либо земли, которые передаются РФ в собственность субъектов РФ или муниципальных образований.

Ключевую роль при разграничении земли играет территориальный принцип. Разграничение условно представляет собой «распределение» государственной земли на три уровня:

федеральная собственность;
собственность субъектов РФ;
муниципальная собственность.

Ст.ст. 17–19 ЗК РФ дают общий перечень критериев отнесения земельных участков к федеральной, региональной или муниципальной собственности:

1) собственность в силу закона;

2) собственность, возникшая при разграничении госсобственности на землю;

3) собственность, возникшая по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством;

4) безвозмездная передача собственности на землю субъектам РФ или муниципалитетам из федеральной собственности.

Важная роль с точки зрения правового регулирования рассматриваемого вопроса отведена Федеральному закону от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – закон № 137-ФЗ).

С 01.07.2006 вступила в силу статья 3.1 указанного закона, устанавливающая основные критерии разграничения (отнесения) земельных участков к тому или иному уровню публичной собственности.

До 01.07.2006 распределение земель регулировалось Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1^[1], Указом Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», Федеральным законом от 17.07.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (далее – закон № 101-ФЗ). Статья 2 указанного закона чётко указывала на то, что право собственности публичного образования возникает с момента государственной регистрации права собственности публичного образования на земельные участки. Основанием государственной регистрации права являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на основании которых у соответствующего субъекта возникало право собственности на землю.

Учитывая правовую неопределённость распоряжения землями в постсоветском пространстве, отсутствие чётких переходных механизмов, трудоёмкость и длительность процедуры распределения, предусмотренной законом № 101-ФЗ, на практике часто возникали злоупотребления в сфере распоряжения земельными участками государственной собственности^[2].

В силу того, что актуальное законодательство не предусматривает обязательной постановки на кадастровый учёт и регистрации права собственности на земельные участки, собственность на которые возникает у публичных образований на основании критериев разграничения, ситуации незаконного распоряжения «чужой» собственностью не являются редкостью и в наши дни^[3].

Статья 3.1 закона № 137-ФЗ выделяет несколько общих критериев отнесения земли к федеральной, региональной или муниципальной собственности. К указанным критериям относятся:

нахождение на земельном участке зданий, строений, сооружений, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования. По принципу единства земельного участка и расположенных на нём объектов недвижимости на землю презюмируется право собственности публичного образования, которому принадлежит объект капитального строительства (РФ, субъект РФ, муниципальное образование);
предоставление земельных участков органам власти (федеральной, региональной, муниципальной) или госпредприятиям, некоммерческим организациям, которые были созданы соответствующими органами власти (федеральной, региональной, муниципальной).

Кроме того, действующее законодательство предусматривает ряд случаев исключительной принадлежности недвижимого имущества к тому или иному уровню публичной собственности.

К федеральной собственности относятся следующие земельные участки:

лесные участки в составе земель лесного фонда (п. 1 ст. 8 ЛК РФ);
земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, национальных парков (п. 2 ст. 6, ст. 12 закона № 33-ФЗ);
земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне»);
земельные участки, занимаемые организациями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования (п. 2 ст. 6 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»);
объекты капитального строительства, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ и земельные участки, на которых они расположены (ст. 8 Закона РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»);
земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, являются собственностью РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ (п. 1 ст. 7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»);
иные случаи, предусмотренные федеральным законодательством (земельные участки под объектами органов ФСБ, государственного резерва и др.).

К собственности субъектов РФ относятся следующие земельные участки:

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в случае, если соответствующий участок не в собственности или на ином вещном праве) РФ, муниципальных образований, граждан и юридических лиц (п. 2 ст. 3.1 закона № 137-ФЗ);
земельные участки, не находящиеся в собственности РФ, в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов (п. 2 ст. 7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» (далее – закон № 73-ФЗ));
земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью города федерального значения, если законами указанных субъектов не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований (п. 3 ст. 18 ЗК РФ);
иные случаи, предусмотренные федеральным законодательством (особо охраняемые природные территории регионального значения, земельные участки, предназначенные для размещения необходимых для проведения саммита объектов краевого значения, и др.).

К собственности муниципальных образований относятся следующие земельные участки^[4]:

земельные участки, не находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц, в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений (п. 3 ст. 7 закона № 73-ФЗ);
земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, являются собственностью поселений, городских округов (п. 4 ст. 7 закона № 73-ФЗ);
земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо, в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории, собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка (п. 1.1 ст. 19 ЗК РФ);
иные случаи, предусмотренные федеральным законодательством и законами субъектов РФ (особо охраняемые природные территории муниципального значения, земельные участки, предназначенные для размещения необходимых для проведения саммита объектов муниципального значения, и др.).

Помимо разграничения земель государственной собственности в силу закона необходимо также отметить институт передачи федеральной собственности на землю субъектам РФ или муниципалитетам. Передача федеральной собственности носит исключительно безвозмездный характер. Так, в собственность субъекта РФ либо в муниципальную собственность передаются земельные участки, находящиеся в границах военных городков (кроме закрытых военных городков), находящиеся в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооружённых Сил РФ, иных организаций и учреждений, осуществляющих функции в области обороны и безопасности государства, в случае, если на этих земельных участках находятся объекты, в которых расположены жилые помещения указанных войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений (ст. 1 закона № 423-ФЗ^[5]).

ЗК РФ устанавливает, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ, осуществляет РФ (п. 2 ст. 9 ЗК РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ, осуществляют субъекты РФ (п. 2 ст. 10 ЗК РФ), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляются органами местного самоуправления соответственно (п. 2 ст. 11 ЗК РФ).

2. Система органов, уполномоченных на управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена

Конституция РФ предусматривает, что разграничение государственной собственности находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ (п. «г» ч. 2 ст. 71 Конституции РФ).

Согласно п. 2 ст. 3.3 закона № 137-ФЗ предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется следующими органами:

В рамках функционала по распоряжению и управлению землями, государственная собственность на которые не разграничена, указанные органы также уполномочены на заключение договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении, принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена.

При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими (п. 1 ст. 3.3 закона № 137-ФЗ).

Уроки судебной практики

Земельные участки, отнесённые федеральным законодательством к определённому уровню публичной собственности, считаются разграниченными и находящимися в той публичной собственности, к которой они отнесены законом.

01.07.2006 в законную силу вступили положения ст. 3.1 закона № 137-ФЗ, закрепляющие критерии отнесения земельных участков к федеральной, региональной и муниципальной собственности. Учитывая, что до 01.07.2006 процедура разграничения в целом сводилась к изданию Правительством РФ акта о разграничении, в правоприменительной практике возникла неопределённость в части соотношения прежнего и текущего законодательства о распределении госсобственности на землю. Кроме того, неясным остался вопрос, презюмируется ли право собственности публичных образований на земельные участки, которые по своим характеристикам подпадают под определённые законом критерии, или же указанные критерии являются только основанием для регистрации права.

Впервые позиция высших судов по указанному вопросу была изложена в рамках дела № А55-39695/2009^[6]. В указанном деле рассматривался спор между муниципальным образованием и РФ. В 1999 году РФ было зарегистрировано право собственности на земельный участок, на котором расположен объект недвижимости, находящийся в муниципальной собственности. С 01.07.2006 согласно ст. 3.1 закона № 137-ФЗ земельный участок должен был быть также отнесён к муниципальной собственности. Муниципальное образование обратилось в суд с иском о признании права собственности на спорный участок.

Суды трёх инстанций отказали в иске, мотивируя свою позицию тем, что до определения законодательством критериев разграничения земель у РФ уже существовало зарегистрированное право собственности.

Президиум ВАС РФ отменил судебные акты нижестоящих судов. Согласно позиции ВАС РФ государственная собственность на земельные участки, которые по своим характеристикам подпадают под определённые законом критерии, является разграниченной в силу закона, то есть права на спорный участок с 01.07.2006 принадлежат муниципальному образованию. Более того, по смыслу статьи 3.1 закона № 137-ФЗ закреплённое в нём разграничение государственной собственности на землю должно реализовываться без проведения каких-либо специальных административных процедур.

Впоследствии такую же трактовку норме даёт и Верховный Суд РФ в рамках рассмотрения дела № А10-108/2014^[7]. Несмотря на то, что собственность на земельные участки, подпадающие под критерии разграничения согласно ст. 3.1 закона № 137-ФЗ, презюмируется, распоряжение указанными объектами до регистрации права собственности невозможно в силу закона.

Наличие в ЕГРН записи о праве собственности публичного образования на земельный участок, противоречащей по основаниям возникновения права законодательству о разграничении госсобственности, является основанием признания права соответствующего публичного образования отсутствующим.

Из содержания норм земельного законодательства и судебной практики следует, что применение критериев разграничения возможно как к отношениям, возникшим до 01.07.2006, так и после указанной даты, что полностью соответствует принципу разграничения госсобственности на землю.

ВАС РФ в Постановлении от 19.07.2011 № 2178/11 по делу № А55-39695/2009 указал на приоритет действующих норм по разграничению госсобственности на землю перед записью о праве собственности в ЕГРН. Подобная практика в дальнейшем формировалась и нижестоящими судами. Так, Арбитражный суд Московского округа рассмотрел дело № А40-76370/2018^[8] по заявлению ДГИ г. Москвы к территориальному управлению Росимущества в пользу истца. Предметом спора стал земельный участок, территория которого ранее относилась к Московской области, а с 2012 г. из-за изменения административной границы – к Москве. Право собственности РФ на указанный земельный участок зарегистрировано и внесено в ЕГРН. Посчитав, что запись в ЕГРН РФ внесена с нарушением действующего законодательства, Департамент обратился с требованием о признании права собственности РФ отсутствующим. Судом сделан правомерный вывод о том, что наличие записи в ЕГРН о праве собственности РФ, внесённое без правовых оснований, установленных ст. 17 ЗК РФ, на спорный земельный участок нарушает законные права Департамента на распоряжение данным земельным участком. Указанная практика была поддержана также судебными актами по арбитражным делам № А40-76402/2018^[9], № А40-76239/2018^[10].

Основанием для разграничения права и последующей регистрации прав на земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, является предоставление соответствующего участка органу власти, его территориальному органу, учреждению, казённому предприятию для использования в установленных целях.

Общий перечень оснований разграничения госсобственности на землю приведён в ст. 3.1 закона № 137-ФЗ. Органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение неразграниченными земельными участками, не правомочны издавать акты по разграничению госсобственности. Тем не менее судебная практика показала, что действия, направленные на распоряжение земельным участком, государственная собственность на который не разграничена, могут привести к фактическому разграничению госсобственности на него. К такому выводу пришёл Верховный Суд РФ при рассмотрении дела № А13-8951/2018^[11]. В рамках рассматриваемого указанного дела администрация муниципального района предоставила учреждению, созданному Министерством РФ по делам гражданской обороны, на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок, право государственной собственности на который не разграничено, для размещения спасательного поста. Указанное обстоятельство позволило Росимуществу обратиться за регистрацией права собственности на указанный участок, так как одним из критериев разграничения государственной собственности и отнесения земельного участка к федеральной собственности является предоставление участка органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казённым предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти. Верховный Суд РФ, несмотря на то что администрация не была уполномочена на издание актов о разграничении государственной собственности на землю, поддержал Росимущество в регистрации права собственности на спорный земельный участок. При этом суд указывает на то, что такой механизм разграничения госсобственности на землю не может быть продиктован личной заинтересованностью органа местного самоуправления, и предоставление соответствующего земельного участка без объективного основания невозможно.

Судебная практика устанавливает приоритет специальных норм над общими принципами разграничения госсобственности, предусмотренными ст. 3.1 закона № 137-ФЗ.

Учитывая довольно большой перечень оснований разграничения госсобственности на землю, не исключены ситуации, когда разные по уровню публичные образования имеют разные основания разграничения госсобственности на землю, предусмотренные законодательством. Так, Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа было рассмотрено дело по иску администрации муниципального образования к ТУ Росимущества о признании права собственности на земельные участки, расположенные на территории национального заповедника. На спорных участках размещены здания муниципальных образовательных учреждений, в связи с чем в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов и на основании ст. 3.1 закона № 137-ФЗ спорные участки, по мнению администрации, также должны признаваться муниципальной собственностью. Отказывая в удовлетворении требований, суды указали, что территория природного заповедника относится исключительно к федеральной собственности и на момент вступления в силу ст. 3.1 закона № 137-ФЗ уже была разграничена в соответствии с действующим законодательством^[12]. Точку в указанном споре поставил ВС РФ, который ещё раз подтвердил, что земли национальных природных парков являются исключительно федеральной собственностью^[13].

^[1] Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

^[2] Решение Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-235708/2016 от 25.09.2017; решение Арбитражного суда Московского округа по делу № А41-104853/2018 от 10.09.2019.

^[3] Решение Арбитражного суда Воронежской области по делу № А14-2113/2017 от 29.06.2017; Решение Арбитражного суда Красноярского края по делу № А32-37524/2014 от 07.04.2015.

^[4] Данное положение не относится к земельным участкам, находящимся на территории городов федерального значения – г. Москва, г. Санкт-Петербург, г. Севастополь. Такие земельные участки отнесены к собственности соответствующего субъекта РФ.

^[5] Федеральный закон от 08.12.2011 № 423-ФЗ «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

^[6] Постановление Президиума ВАС РФ от 19.07.2011 № 2178/11 по делу № А55-39695/2009.

^[7] Определение ВС РФ от 18.06.2015 № 302-ЭС14-7467 по делу № А10-108/2014.

^[8] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.03.2019 № Ф05-2234/2019 по делу № А40-76370/2018.

^[9] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.03.2019 № Ф05-2696/2019 по делу № А40-76402/2018.

^[10] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.03.2019 № Ф05-3026/2019 по делу № А40-76239/2018.

^[11] Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24.12.2019 по делу № 307-ЭС19-13722, А13-8951/2018.

^[12] Определение Верховного Суда РФ от 03.02.2020 № 302-ЭС19-26895 по делу № А10-1149/2019.

^[13] Апелляционное определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 09.06.2020 № АПЛ20-64.