Основное регулирование института безвозмездного пользования земельными участками осуществляется на основании ст.ст. 24, 39.10, 39.14, 47 ЗК РФ, главы 36 ГК РФ («Безвозмездное пользование»), отдельных положениях главы 34 ГК РФ («Аренда»)[1], а также общей частью ГК РФ.
Фактически, право безвозмездного пользования имуществом представляет собой собирательное название, объединяющее случаи передачи имущества во временное безвозмездное (бесплатное) пользование по различным основаниям. Важно понимать, что во всех этих случаях речь идёт об обязательственных отношениях между лицом, предоставляющим имущество (ссудодателем), и его пользователем (ссудополучателем), что и предопределяет правовое регулирование данного института.
При этом, безусловно, безвозмездное пользование очень близко по своей сути к аренде, в силу чего ему присущи некоторые признаки аренды:
- ссудополучатель может воспользоваться вещно-правовыми способами защиты – негаторными, виндикационными исками, исками о признании и т. д. (ст. 305 ГК РФ);
- при смене собственника имущества (или ссудодателя, которому имущество принадлежит) договор безвозмездного пользования не прекращается, и ссудополучатель имущества продолжает им пользоваться (так называемое право следования, ст. 700 ГК РФ). То есть фактически имущество «обременено» правом безвозмездного пользования.
Следует отметить, что предоставление земельного участка в безвозмездное пользование заменило собой ранее существовавший институт предоставления земельного участка в безвозмездное срочное пользование, что было связано с гармонизацией земельного и гражданского законодательства.
В соответствии с п. 18 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон № 171-ФЗ) земельные участки, предоставленные до 1 марта 2015 года в безвозмездное срочное пользование, считаются предоставленными в безвозмездное пользование. При этом замена ранее выданных документов или внесение изменений в такие документы, записи ЕГРН, содержащие слова «безвозмездное срочное пользование», не требуется.
Основания возникновения права безвозмездного пользования земельными участками
Все случаи предоставления земельных участков на праве безвозмездного пользования можно условно разделить на две группы:
- предоставление земельных участков, находящихся в частной собственности;
- предоставление земельных участков, находящихся в государственной/муниципальной собственности[2].
Практическое значение данной классификации состоит в определении сферы правового регулирования: предоставление земельных участков, находящихся в частной собственности, регулируется преимущественно нормами гл. 36 ГК РФ. В свою очередь, когда речь идёт о предоставлении государственных (муниципальных) земель, существенная часть отношений регулируется также нормами ЗК РФ – так, в частности, там строго регламентированы основания и порядок предоставления земли.
Очевидно, что предоставление участков, находящихся в частной собственности, определяется исключительно волей правообладателей этих участков. Стороны вправе самостоятельно определить сроки, порядок использования и иные условия.
Напротив, случаи предоставления публичных земельных участков составляют закрытый перечень, который приводится в ст.ст. 39.10, 39.14 ЗК РФ. Там же приводятся порядок, условия предоставления участков.
Основанием для возникновения права безвозмездного пользования во всяком случае является договор.
По смыслу ст.ст. 432, 696 ГК РФ существенным условием договора безвозмездного пользования является только предмет. То есть стороны, заключая договор безвозмездного пользования, должны указать обязанности сторон по договору (обязанность передать земельный участок), зафиксировать в договоре характеристики участка, позволяющие его однозначно идентифицировать.
Срок договора, который могут установить стороны, гражданским законодательством не ограничивается. При этом в случае, если договор безвозмездного пользования земельного участка заключается на срок более 1 года, он подлежит государственной регистрации (ст. 26 ЗК РФ)[3]. Допустимо заключение и бессрочного договора безвозмездного пользования. При этом, поскольку в законодательстве не установлена обязанность регистрировать договоры безвозмездного пользования земельных участков (в том числе земельных участков), заключённые на неопределённый срок, регистрации они не подлежат[4].
Полагаем, что нарушение требования о регистрации договора ссуды не влечёт его недействительность или незаключённость. ВАС РФ указывал, что даже незарегистрированный договор аренды связывает его стороны обязательствами, а правовым последствием отсутствия регистрации является невозможность противопоставления договора третьим лицам (отсутствие преимущественного права у арендатора и т. д.)[5]. Данная логика в силу схожести с институтом аренды может быть распространена и на случаи заключения бессрочных договоров ссуды земельных участков.
Каждая из сторон договора безвозмездного пользования, заключённого на неопределённый срок, вправе во всякое время отказаться от его исполнения, уведомив своего контрагента за один месяц. Такое же право, если иное не предусмотрено договором, предоставлено также и сторонам срочного договора ссуды (ст. 699 ГК РФ).
В случае предоставления публичных земель заключению договора предшествует распорядительный акт уполномоченного органа о предоставлении участка. Кроме того, в таких случаях, как правило, законодательно ограничивается срок предоставления[6].
Отдельные основания предоставления участков на праве безвозмездного пользования
Как уже указывалось ранее, п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ содержит большой перечень оснований для предоставления участков на праве безвозмездного пользования (22 основания). Большинство этих оснований имеют точечный характер, и нет смысла их воспроизводить из текста закона.
Тем не менее на ряде оснований стоит дополнительно остановиться.
1) Служебный надел (пп. 2 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ)
Согласно ст. 24 ЗК РФ земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, могут предоставляться работникам в безвозмездное пользование в виде служебного надела на время установления трудовых отношений. При этом, несмотря на то что указанная статья не содержит указание на форму собственности земельных участков, которые могут предоставляться в качестве служебных наделов, исходя из принципа свободы договора (ст. 421 ГК РФ), представляется, что предоставление служебных наделов возможно в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности.
Согласно ст. 47 ЗК РФ право на служебный надел прекращается при прекращении трудовых отношений, в связи с которыми такой надел был предоставлен, за исключением следующих случаев:
- право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности;
- право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи:
- работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;
- работника, принятого на обучение, на весь срок получения образования;
- работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей;
- право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, а детьми работников – до их совершеннолетия.
Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование. При этом работник, прекративший трудовые отношения с организацией, предоставившей служебный надел в пользование, имеет право использовать этот служебный надел после прекращения трудовых отношений в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.
2) Предоставление лицам для исполнения заключённых в соответствии с законом РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» гражданско-правовых договоров на строительство или реконструкцию объектов недвижимости, осуществляемые полностью за счёт средств бюджетов
С учётом того, что выполнение работ по строительству и реконструкции без оформленных прав на землю осуществлять нельзя, законодатель предусмотрел, что в этом случае участок предоставляется в безвозмездное пользование исполнителю работ.
3) Предоставление специальным субъектам (Московскому фонду реновации жилой застройки, АО «Почта Россия», публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства», публично-правовой компании «Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства») для выполнения возлагаемых на них законом уставных целей/функций с дополнительными оговорками
4) Предоставление садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам на срок не более чем пять лет
Как правило, это условия первоначального предоставления участка таким организациям для проведения ими работ по разработке проекта межевания такого садоводства и закрепления участков за конкретными гражданами.
5) и т.п.
Оценка актуальности данного института для застройщиков
Может ли предоставление земельного участка на праве безвозмездного пользования стать эффективным инструментом для застройщика? Рассмотрим отдельно случаи предоставления публичных и частных земельных участков.
А) Предоставление частных земель
В целом, нормами законодательства не запрещается передача земельных участков, находящихся в частной собственности, по договору безвозмездного пользования. Судебная практика[7] подтверждает допустимость заключения договора ссуды земельного участка даже между коммерческими организациями[8].
Исключение в силу п. 2 ст. 690 ГК РФ составляют случаи передачи коммерческой организацией имущества лицу, которое является её:
- учредителем;
- участником;
- руководителем;
- членом органов управления и контроля.
Договор, заключённый в нарушение данного правила, подлежит признанию недействительным по ст. 168 ГК РФ в связи с нарушением императивной нормы закона.
Тем не менее, полагаем, использовать договор ссуды в качестве инструмента структурирования отношений застройщика, собственника участка, заказчика и иных возможных участников строительства либо же отношений внутри группы компаний перечисленных лиц неэффективно в силу следующего:
1) Как правило, собственник участка и застройщик (либо иные лица) объединяют свои ресурсы, чтобы совместно извлечь прибыль по результатам строительства. В таких случаях предоставление участка на том или ином праве фактически является вкладом собственника участка в совместное предприятие.
Соответственно, поскольку договор ссуды является безвозмездным, собственник участка не вправе претендовать на какое-либо встречное предоставление. Поэтому для обеспечения инвестиционной деятельности в строительстве он малоприменим – это просто невыгодно.
2) Как следствие этого у налоговых органов потенциально могут возникнуть претензии к сторонам договора ссуды земельного участка.
Так, в отличие от договора аренды, лицо, которое передало участок в пользование, доход не получает, а значит, налоговая база по налогу на прибыль отсутствует. При этом единственной деловой целью сделки не может быть налоговая выгода[9].
В силу коммерческого характера строительной деятельности, с одной стороны, и безвозмездности ссуды, с другой, доказать наличие иной (помимо налоговой выгоды) цели заключения договора ссуды будет достаточно непросто[10].
Таким образом, предоставление участка для осуществления инвестиционной деятельности в целях структурирования отношений между участниками строительства по договору ссуды является нерелевантным в силу его характерной особенности – безвозмездности.
Б) Предоставление публичных земель
Как указывалось выше, случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной либо муниципальной собственности, строго регламентированы. В законодательстве предусмотрен достаточно широкий перечень этих случаев.
Среди оснований предоставления, которые являются актуальными для застройщиков, можно выделить следующие:
1) предоставление участков лицам, с которыми заключены гражданско-правовые договоры на строительство или реконструкцию объектов недвижимости, осуществляемых полностью за счёт бюджета, в порядке ФЗ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ФЗ от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[11].
По данному основанию земельный участок предоставляется в пользование лицам, которые осуществляют строительство на государственном муниципальном участке на основании соответствующего контракта в целях осуществления работ на этом участке.
Как представляется, безвозмездность предоставления земли по данному основанию объясняется тем, что работы по таким контрактам осуществляются полностью за счёт бюджета, в интересах государственного (муниципального) заказчика, а полученный результат работ переходит полностью заказчику. Права же на участок подрядчику необходимы исключительно для исполнения его обязанностей по контракту, а потому устанавливать ему плату за пользование участком в данном случае нецелесообразно.
2) предоставление участков кооперативам и иным лицам, созданным в целях обеспечения граждан жильём, а также иным категориям застройщиков[12], [13].
По данному основанию осуществляется предоставление земельных участков для строительства жилых домов (в том числе стандартного жилья), объектов ИЖС, жилищной инфраструктуры, а также технопарков, бизнес-инкубаторов и т. д. в строго оговорённых ФЗ от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» случаях.
Таким образом, данное основание предоставления участка может быть актуально для некоторых застройщиков, занимающихся жилищным строительством.
Представляется, что для целей структурирования отношений между собственником участка и застройщиком, внутри группы компаний указанных субъектов и иных участников строительства институт безвозмездного пользования малоприменим.
Предоставление же государственных (муниципальных) участков для целей строительства возможно в ограниченном количестве случаев – однако, полагаем, в них применение института безвозмездного пользования более чем обоснованно. В связи с этим вопросы его регулирования сохраняют актуальность для участников гражданского оборота, в том числе и для застройщиков.
Отдельные вопросы правоприменения института безвозмездного пользования
Применение института безвозмездного пользования на практике неизбежно порождает вопросы, связанные с объёмом правомочий ссудополучателя, с правовыми последствиями прекращения договора безвозмездного пользования и др. Рассмотрим их подробнее.
Объём правомочий лица, которому предоставлен участок
Безусловно, определение конкретного объёма правомочий ссудополучателя земельного участка крайне важно. В случае, если ссудодатель желает ограничить возможности использования его земельного участка, указанное условие необходимо внести в договор безвозмездного пользования.
При предоставлении земельного участка по договору безвозмездного пользования объём правомочий ссудополучателей определяется следующим:
1) положениями договора
Стороны договора ссуды могут прописать, как именно вправе использовать участок ссудополучатель. При предоставлении участка в безвозмездное пользование по основаниям, предусмотренным ст. 39.10 ЗК РФ, условия договора безвозмездного пользования предопределяются основанием предоставления. Так, если участок предоставлен для строительства по госконтракту (пп. 5 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ), то и договор безвозмездного пользования будет иметь соответствующую цель предоставления участка. Использование участка для каких-то иных целей будет являться наруше-
нием.
2) публичными ограничениями
Земельным, градостроительным законодательством предусматривается ряд ограничений по использованию земельных участков (в том числе строго целевой характер использования земли, необходимость соблюдения максимальной высоты застройки, отступов от границ участков и т. д.). Объём ограничений во многом зависит от того, в какую территориальную зону входит участок, входит ли он в зону с особыми условиями использования территорий и т. д.
3) наличием прав на участок иных лиц (сервитуты, иное)
Ссудодатель обязан соблюдать перечисленные ограничения (обременения). Последствия нарушения варьируются в зависимости от того, в чём выразилось нарушение. Так, использование участка не в соответствии с договором влечёт договорную ответственность, вплоть до досрочного прекращения договора безвозмездного пользования (ст. 698 ГК РФ). Возведённые в нарушение договора ссуды постройки могут быть признаны самовольными и снесены (ст. 222 ГК РФ).
В свою очередь, нарушение публичных ограничений, помимо сноса самовольных построек, также влечёт административную ответственность (например, по ст. 6.7 КоАП Москвы).
Досрочное прекращение договора безвозмездного пользования
По общему правилу согласно ст. 698 ГК РФ договор безвозмездного пользования может быть расторгнут по требованию ссудодателя в случае, если ссудополучатель:
- использует участок не в соответствии с договором или его видом разрешённого использования;
- не выполняет обязанностей по содержанию участка;
- существенно ухудшает состояние участка;
- без согласия ссудодателя передал участок третьему лицу.
Кроме того, ссудодатель может во всякое время отказаться от договора ссуды без какой-либо мотивации (в отношении срочного договора ссуды – если им не установлено иное).
На практике может возникнуть вопрос, продолжает ли действие договор безвозмездного пользования в случае, если, например, участок был предоставлен для строительства по госконтракту (по пп. 5 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ), но затем госконтракт был досрочно расторгнут. Ведь в данном случае, с одной стороны, договор ссуды землепользователь не нарушал, но с другой – сохранение права безвозмездного пользования участка (с учётом целевого характера использования участка) нецелесообразно.
Судебная практика исходит из того, что после прекращения контракта, в связи с которым был заключён договор ссуды, использовать земельный участок в соответствии с его целью в принципе невозможно, поскольку она заключалась в исполнении указанного контракта[14]. Поэтому при прекращении контракта договор о предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование подлежит расторжению.
Данный вывод применим и к иным случаям предоставления земельных участков на праве безвозмездного пользования, актуальным для застройщиков (в том числе пп.пп. 12, 14, 17 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ), поскольку во всех этих случаях предоставление участков имеет вспомогательный характер и обеспечивает реализацию той или иной цели.
Правовая судьба участка и возведённого на нём за период
безвозмездного пользования объекта после прекращения
договора безвозмездного пользования
При прекращении права безвозмездного пользования ссудополучатель земельного участка обязан его вернуть ссудодателю. При этом в период действия договора ссуды пользователь участка мог в зависимости от цели предоставления земельного участка осуществлять на нём определённую деятельность, в том числе возводить строения или сооружения, улучшать участок (например, разместить асфальтовое покрытие). Какова же судьба созданных на участке объектов при прекращении договора безвозмездного пользования?
При возврате участка ссудополучатель обязан демонтировать и убрать все временные постройки (и иное принадлежащее ему движимое имущество)[15].
В случае, если участок предоставлялся для исполнения какого-либо договора (например, для строительства здания), то правовая судьба возведённых объектов зависит от вида заключённого договора, его условий. Скажем, если строительство велось по договору подряда (к примеру, если участок был предоставлен на основании пп. 5 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ для исполнения госконтракта), то возведённый на участке объект перейдёт в собственность заказчика с момента его регистрации (в т. ч. если строительство не было завершено, см. ст. 729 ГК РФ).
Если участок предоставлялся для строительства какого-либо здания в интересах самого ссудополучателя, то после прекращения договора безвозмездного пользования собственник участка не вправе требовать сноса этого объекта недвижимости.
Так, Верховный Суд РФ[16], основываясь на ст. 622 ГК РФ и с учётом ст. 271 ГК РФ, принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, указывал, что в случае прекращения договора аренды государственный орган (арендодатель) не вправе требовать сноса возведённого объекта (в т. ч. недостроенного), если его строительство осуществлялось в период действия договора аренды в соответствии с его условиями и разрешением на строительство. Данная позиция применима и к регулированию подобных случаев при прекращении и договоров ссуды, поскольку в обоих случаях речь идёт о предоставлении участка во временное владение и пользование. Кроме того, нет оснований при прекращении договора ссуды и для сноса возведённого объекта как самовольной постройки по ст. 222 ГК РФ – ведь объект возводился при наличии на то согласия ссудодателя (при условии наличия в договоре ссуды соответствующей цели предоставления участка).
При прекращении договора ссуды неотделимые улучшения земельного участка, произведённые с согласия ссудодателя, ссудодатель обязан компенсировать (п. 1 ст. 622, п. 2 ст. 689 ГК РФ).
Таким образом, можно констатировать, что вопрос о правовой судьбе объектов, возведённых на участке в период действия договора безвозмездного пользования, при прекращении данного договора разрешается так же, как и аналогичный вопрос о правовой судьбе объектов на участке при прекращении договора аренды, что объясняется схожестью указанных видов договора.
[1] В силу п. 2 ст. 689 ГК РФ.
[2] В данную группу включаются также случаи, когда на праве безвозмездного пользования предоставляются участки, принадлежащие субъектам на праве хозяйственного ведения / оперативного управления – поскольку и в этом случае собственником участков остаётся РФ / муниципальное образование.
[3] См. также Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2011 № 15АП-96/2011 по делу № А53-17251/2010.
[4] Аналогичный подход касательно заключённых на неопределённый срок договоров аренды изложен, в частности, в п. 11 Информационного письма ВАС РФ от 16.02.2001 № 59.
[5] См. п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 № 73.
[6] Например, земельные участки на праве безвозмездного пользования предоставляются в качестве служебного надела по общему правилу на срок трудового договора (пп. 2 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ).
[7] См., например, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10.03.2009 по делу № А53-8833/2008-С2-50 и др.
[8] Также иногда договор ссуды, заключённый между сторонами предпринимательской деятельности, пытаются оспорить по мотиву нарушения запрета на дарение между коммерческими организациями (пп. 4 п. 1 ст. 575 ГК РФ). Однако такая позиция является неверной, поскольку договор дарения и договор безвозмездного пользования имеют разную правовую природу, и указанное правило к договору ссуды применению не подлежит.
[9] См. ст. 54.1 НК РФ, п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 53.
[10] Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2019 № 15АП-5968/2019 по делу № А53-21428/2018, Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2012 по делу № А72-7133/2011.
[11] Пп.пп. 5, 14 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ.
[12] См. в т. ч. пп. 14 п. 8 ст. 11, пп. 7.1 п. 1 ст. 13, п. 5 ст. 12, пп.пп. 12, 17 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ, п. 1 ст. 16.5 ФЗ от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».
[13] В данную группу автором включены в том числе случаи предоставления земельных участков, правообладателем которых является Единый институт развития в жилищной сфере – АО «ДОМ.РФ». Хотя формально данная организация является частным субъектом (акционерным обществом), она реализует государственную политику в жилищной сфере, а потому предоставление ей участков определяется отнюдь не частной волей.
[14] Решение Арбитражного суда Свердловской области от 20.06.2017 по делу № А60-14270/2017.
[15] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2016 № 09АП-54767/2016 по делу № А40-138761/2016, Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 02.09.2014 № 08АП-5066/2014 по делу № А81-5002/2013.
[16] См., например, Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 14.06.2017 № 304-ЭС16-20773 по делу № А75-236/2016.