Основные нормы, посвящённые образованию земельных участков, содержатся в гл. 1.1 ЗК РФ. По вопросам кадастрового учёта участков и регистрации прав на них основными нормативными правовыми актами являются: закон № 218-ФЗ[1], приказ Росреестра от 01.06.2021 № П/0242, приказ Минэкономразвития России от 08.12.2015 № 921[2].
Все способы образования участков, указанные в п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ, можно подразделить на две категории:
1) «первичное» образование: образование участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
2) «вторичное» (или «производное») образование: образование участка/участков из других участка/участков при разделе, объединении, выделе, перераспределении участка/участков.
Некое промежуточное положение занимает образование участка в результате перераспределения участка и земель. Однако важно отметить, что в данном случае, как и при «производном» образовании участков, будет действовать принцип сохранения обременений (ограничений) на образуемые участки (подробнее см. раздел 2.4 Справочника).
Особенности образования участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, будут рассмотрены в разделе 2.2 Справочника. В рамках настоящего же раздела мы предлагаем подробнее проанализировать способы образования участков, относящиеся к «вторичным» («производным»).
В соответствии с п. 4 ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков, за исключением прямо предусмотренных этим пунктом случаев.
Раздел земельного участка
Под разделом земельного участка следует понимать способ образования участков, при котором образуются несколько земельных участков, а исходный земельный участок, по общему правилу, прекращает своё существование.
Соответственно, раздел подразумевает образование двух или более участков из одного исходного участка, который, по общему правилу, перестаёт существовать (снимается с кадастрового учёта).
Случаи, когда исходный участок не прекращает существование, а сохраняется в изменённых границах, должны быть прямо предусмотрены федеральными законами (п. 1 ст. 11.4 ЗК РФ) и являются нетипичными для института раздела участков и его отличия от выдела участка. В частности, такие исключения предусмотрены п.п. 4 и 6 ст. 11.4 ЗК РФ, например, раздел земельного участка, предоставленного СНТ в соответствии с ПМТ; нахождение исходного участка в государственной или муниципальной собственности.
Вопросы права собственности на образуемые в результате раздела участки урегулированы п.п. 2 и 3 ст. 11.4 ЗК РФ:
- при разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки (применимо для случаев нахождения исходного участка в собственности одного лица);
- при разделе земельного участка, находящегося в общей собственности, участники общей собственности сохраняют право общей собственности на все образуемые в результате такого раздела земельные участки, если иное не установлено соглашением между такими участниками.
Применительно к последнему случаю наличие возможности установить соглашением иное означает, например, что участники общей долевой собственности могут договориться о разделе исходного участка с возникновением права «единоличной» собственности каждого из них на образуемые участки (вместо использования процедуры выдела каждым из сособственников).
Выдел земельного участка
Под выделом понимается способ образования участка, при котором образуется один или несколько земельных участков, а исходный участок сохраняется в изменённых границах (изменённый земельный участок).
Ключевым отличием раздела участков от выдела участков является сохранение исходного участка в изменённых границах при выделе.
Важно подчеркнуть, что в соответствии с п. 1 ст. 11.5 ЗК РФ данный способ образования участка возможен только в случае выдела в натуре доли или долей из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности (право участника долевой собственности требовать выдела своей доли из общего имущества предусмотрено п. 2 ст. 252 ГК РФ).
В иных случаях при наличии потребности образовать несколько участков из одного может использоваться только процедура раздела.
При выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел, возникает право собственности на образуемый земельный участок (он становится «единоличным» собственником «выделенного» участка), и указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на изменённый земельный участок. Другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на изменённый земельный участок с учётом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности (увеличение долей при уменьшении площади изменённого участка) (п. 2 ст. 11.5 ЗК РФ).
Отметим, что особенности выдела земельного участка в счёт земельных долей устанавливаются законом № 101-ФЗ[3].
Объединение земельных участков
Под объединением понимается способ образования участков, при котором из нескольких смежных земельных участков образуется один земельный участок, а существование смежных участков прекращается.
Соответственно, объединение является способом образования участков, прямо противоположным разделу, при котором из двух или более участков образуется один.
Как прямо указано в п. 1 ст. 11.6 ЗК РФ, необходимой предпосылкой для объединения участков является их смежность (участки должны иметь общие границы), и объединение участков не должно приводить к формированию многоконтурного участка[4].
Если все исходные участки находятся в собственности одного лица, то при их объединении у данного лица возникает право собственности на образуемый земельный участок (п. 2 ст. 11.6 ЗК РФ).
При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок (п.п. 3 и 4 ст. 11.6 ЗК РФ).
При этом, если соглашением сторон прямо не предусмотрено иное, доли в праве общей собственности на образуемый участок должны определяться пропорционально площади исходных участков/долей в праве собственности на них.
Проиллюстрируем последние правила (при отсутствии соглашения сторон об ином) на нескольких примерах.
Перераспределение земель и (или) земельных участков
Возможные случаи перераспределения можно подразделить на три самостоятельные группы:
1) перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности;
2) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой;
3) перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.
Отметим, что наибольший интерес для девелоперов представляет третий случай перераспределения, который будет подробно рассмотрен в разделе 5.2 Справочника.
В соответствии с п. 1 ст. 11.7 ЗК РФ при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и при этом существование ранее существовавших смежных земельных участков прекращается. При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается, и образуется новый земельный участок.
Соответственно, в результате перераспределения образуются участки/участок в иных границах, при этом само количество образуемых участков может отличаться от количества исходных участков. Необходимой же предпосылкой для перераспределения является смежность перераспределяемых земель и (или) участков.
Важно отметить, что перераспределение является способом образования участков и основанием возникновения права собственности на участки, однако при перераспределении не осуществляется предоставление земельного участка из государственной (муниципальной) собственности (актуально для третьего из указанных ранее случаев перераспределения). Иными словами, происходит не новое предоставление участка, находящегося в публичной собственности, а увеличение площади участка, находящегося в частной собственности, за счёт земель или участков, находящихся в публичной собственности.
Данная позиция поддерживается, в частности, в Письме Минэкономразвития России от 25.01.2019 № ОГ-Д23-522[5], в котором указывается, что предоставление земельного участка, образуемого путём перераспределения земель и земельного участка, находящегося в частной собственности, не осуществляется, поскольку в соответствии с соглашением о перераспределении земельных участков на образованный земельный участок возникает право собственности лица, владеющего исходным земельным участком.
Данное обстоятельство влечёт целый ряд важных правовых последствий, в т. ч.:
- перераспределение осуществляется не по правилам гл. 5.1 ЗК РФ («Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности»), а по специальным правилам гл. 5.4 ЗК РФ («Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности»), что сказывается, например, на том, что при перераспределении не проводятся торги;
- при перераспределении не действует запрет на предоставление земельных участков с основным ВРИ, предусматривающим строительство зданий, сооружений, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при отсутствии утверждённых ПЗЗ (п. 14 ст. 3 закона № 137-ФЗ[6]) (см. в т. ч. указанное ранее Письмо Минэкономразвития России от 25.01.2019 № ОГ-Д23-522).
Определение целевого назначения и вида разрешённого использования образуемого участка
Завершая анализ способов образования земельных участков, отметим, что крайне важное правило предусмотрено п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ. В соответствии с данной нормой целевым назначением и разрешённым использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешённое использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Данное правило нашло своё отражение в Приказе Минэкономразвития России от 08.12.2015 № 921, в п. 51 которого указано, что в межевом плане вид (виды) разрешённого использования образуемых земельных участков должен (должны) соответствовать сведениям ЕГРН о виде (видах) разрешённого использования исходного земельного участка, за исключением случаев, установленных законодательством РФ.
Соответственно, при образовании участков «вторичными» («производными») способами действует принцип сохранения у образуемых участков разрешённого использования исходных участков.
При этом правоприменительная практика достаточно строго воспринимает данное правило[7]. В частности, признаётся, что ВРИ образуемого участка должен соответствовать ВРИ исходного участка и в том случае, если данный ВРИ не соответствует актуальным ППТиПМ[8] или не предусмотрен градостроительным регламентом[9]. Обосновывается такая позиция положениями п. 8 ст. 36 ГрК РФ и п. 4 ст. 85 ЗК РФ, согласно которым земельные участки, ВРИ которых не соответствуют градостроительному регламенту, по общему правилу, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.
Отметим, что формулировка п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ вызывает вопросы об определении ВРИ образуемого участка в случае объединения/перераспределения участков, расположенных в одной территориальной зоне, но в отношении которых установлены разные ВРИ, а также в случае перераспределения участка и земель (в отношении которых ВРИ не выбирается).
В правоприменительной практике по данным вопросам сформированы следующие позиции:
- ВРИ образуемого земельного участка должен соответствовать ВРИ земельного участка, из которого при перераспределении с землями, находящимися в государственной собственности, образуется земельный участок[10];
- объединение земельных участков, имеющих разное целевое назначение и разрешённое использование, не соответствует положениям п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ и не допускается[11].
Вместе с тем по последней позиции необходимо отметить, что она сформулирована применительно к случаям, когда участки в государственной (муниципальной) собственности предоставляются в аренду по разным процедурам для различных целей, и вывод судов во многом предопределяется позицией о недопустимости обхода процедуры торгов за счёт соответствующего объединения участков.
Однако в тех случаях, когда вопрос об обходе процедуры предоставления не стоит, и лицу принадлежат участки с различными ВРИ в одной территориальной зоне, объединение участков с установлением в отношении образуемого участка всех ВРИ исходных участков, с нашей точки зрения, должно допускаться.
Также мы не видим препятствий для большинства случаев перераспределения участков с различными ВРИ. Например, при перераспределении участка, находящегося в государственной собственности, и участка, находящегося в частной собственности, в целях устранения недостатков землепользования и приведения границ в соответствие с проектом межевания (пп. 2 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ) в отношении образуемого участка, который должен находиться в частной собственности, должен устанавливаться ВРИ исходного участка в частной собственности, аналогичное решение должно быть в отношении участка в государственной собственности.
[1] Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
[2] Приказ Минэкономразвития России от 08.12.2015 № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке».
[3] Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
[4] См. Письмо Минэкономразвития России от 20.08.2019 № ОГ-Д23-7648 «О рассмотрении обращения». Та же позиция – п.п. 10 и 11 Письма Минэкономразвития РФ от 22.12.2009 № 22409-ИМ/Д23 «Особенности подготовки документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учёта многоконтурных земельных участков, осуществления такого учёта и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости о многоконтурных земельных участках».
Одновременно в Письме подчёркивается, что уже поставленный на государственный кадастровый учёт многоконтурный земельный участок либо земельный участок, которому ранее при осуществлении государственного кадастрового учёта было присвоено наименование «единое землепользование», могут быть источником образования новых земельных участков. В данном случае многоконтурный земельный участок может быть объединён с другим земельным участком, в том числе многоконтурным, при условии, что такие земельные участки по одному или более контуров их границ являются смежными. В результате указанных объединений может быть образован новый многоконтурный земельный участок либо обычный земельный участок (если в результате объединения будет утрачен признак многоконтурности границы).
[5] Письмо Минэкономразвития России от 25.01.2019 № ОГ-Д23-522 «О рассмотрении обращений».
[6] Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
[7] Письмо Минэкономразвития России от 25.09.2019 № 13791-ОГ «Относительно определения вида разрешённого использования образуемого земельного участка», Письмо Минэкономразвития России от 21.10.2019 № Д23и-36103 «О рассмотрении обращения».
[8] Письмо Минэкономразвития России от 23.08.2019 № ОГ-Д23-7812.
[9] Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 31.10.2018 № 50-КГ18-20, Письма Минэкономразвития России от 21.08.2018 № ОГ-Д23-8528 «О рассмотрении обращения», от 26.10.2018 № Д23и-5764 «О виде разрешённого использования образуемого земельного участка».
[10] Письмо Минэкономразвития России от 23.08.2019 № ОГ-Д23-7812.
[11] Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.04.2019 № Ф06-45299/2019 по делу № А06-6794/2018, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.10.2014 № Ф03-4312/2014 по делу № А51-35627/2013, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 08.04.2016 № Ф04-703/2016 по делу № А03-2012/2015.