6.1. Особенности осуществления прав на участки

Земельные участки как объекты недвижимого имущества существенно выделяются на фоне иных типов недвижимых вещей, перечисленных в ст. 130 ГК РФ.

Отличие правового регулирования отношений, возникающих касательно земельных участков, от правового регулирования иных объектов недвижимости обусловлено тем, что правовое регулирование земельных отношений осуществляется одновременно гражданским и земельным законодательством, сочетая в себе публичное и частное начала.

Таким образом, земельный участок является объектом как частных, так и публичных правоотношений, что провоцирует возникновение существенных особенностей, в том числе и ограничений, в процессе осуществления прав на земельный участок.

Согласно п. 1 ст. 43 ЗК РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено ЗК РФ, федеральными законами.

Учитывая особый статус земельного участка как объекта недвижимости, правомочия обладателя земельного участка существенно ограничены действующим законодательством – земельным, природоохранным, водным и т. д.

Рассматривания особенности осуществления прав на земельные участки, заранее оговоримся, что право собственности на участок составляет «триада» полномочий – полномочия по владению, пользованию и распоряжению (п. 1 ст. 209 ГК РФ). При этом содержание права собственности в общем виде раскрыто в положениях гражданского законодательства, тогда как конкретизация содержания такого права применительно к земельным участкам осуществлена в положениях земельного законодательства.

Отличительной чертой права собственности на земельные участки является сочетание прав собственности в отношении земельного участка и значительного объёма обязанностей, которые и составляют особенности осуществления прав на участки.

В настоящем разделе раскрыты некоторые особенности осуществления права собственности на земельные участки. Особенности осуществления иных прав на земельные участки не раскрывались, т. к. являются производными от особенностей осуществления права собственности.

1. Обязательность и особенности использования земельных участков

Положением п. 1 ст. 42 ЗК РФ установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Указанная норма означает, что собственник земельного участка, а также лицо, не являющееся собственником участка, не обладают полной и абсолютной свободой в выборе способов использования принадлежащего им участка. Указанные лица ограничены следующим:

целевым назначением земли, которая в первую очередь определяется категорией земли, к которой отнесён земельный участок, а также видом разрешённого использования земельного участка, предусмотренным зонированием территорий (ст. 7 ЗК РФ). Так, например, очевидно, что земельный участок, отнесённый к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, не может использоваться в целях строительства производственного здания I класса опасности;
способ использования участка как природного объекта не должен причинять вред окружающей среде, что означает ограничение возможности использования земельного участка и необходимость соблюдения при использовании участка требований таких федеральных законов, как Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ВК РФ, ЛК РФ, Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и других.

Вторым аспектом, являющимся наиболее интересным с нашей точки зрения при рассмотрении вопроса об особенностях использования земельных участков, является вопрос обязательности использования земельных участков.

Принцип обязательности использования земельного участка ранее был закреплён в законодательстве СССР, в ст. 11 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года, и фактически возлагал на землепользователей обязанность по реализации предоставленного им права, что означало обязанность непосредственно использовать участок.

Действующее земельное законодательство РФ прямо не закрепляет принцип обязательности использования земельного участка, однако неоднократно в теории земельного права, а также в правоприменительной практике возникал вопрос о добровольности и принудительности использования земельных участков.

При этом, несмотря на то что действующее законодательство не предусматривает прямо в качестве общего принципа принцип обязательности использования земельных участков, отдельные правовые режимы земельных участков устанавливают для собственников обязательность использования земельных участков.

В настоящий момент обязанность использовать земельный участок непосредственно установлена в зависимости от категории земли, к которой отнесён участок, и разрешённого использования этого участка. В обязательном порядке эксплуатировать земельный участок обязаны лица, которым принадлежат следующие земельные участки:

земли сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Обязательность использования такого участка следует из положений ст. 6 указанного закона, которая предусматривает возможность изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случае неиспользования такого участка в целях сельскохозяйственной деятельности;
земельные участки, предназначенные для жилищного или иного строительства.

В случае, если земельный участок, относящийся к одной из двух указанных выше групп, не используется, возникает основание для привлечения его собственника к ответственности. Ответственность за нарушение обязанности по использованию земельного участка предусмотрена законодательством об административных правонарушениях, а также гражданским и земельным законодательством в виде изъятия участка.

Так, п.п. 1–3 ст. 8.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного штрафа. При этом ст. 284 ГК РФ установлена возможность изъятия земельного участка у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен законом.

Из анализа судебной практики следует, что уполномоченные государственные органы охотно, руководствуясь ст. 8.8 КоАП РФ, привлекают к административной ответственности собственников сельскохозяйственных земельных участков за их неиспользование. В качестве доказательств неиспользования сельскохозяйственного земельного участка могут выступать сведения о том, что земельный участок зарос древесно-кустарниковой и сорной травяной растительностью, деревьями, отсутствуют признаки агротехнической обработки почвы, не производится выпас скота и т. п.^[1] Признаки неиспользования земельных участков применительно к сельскохозяйственным землям также установлены в Постановлении Правительства РФ от 23.04.2012 № 369^[2].

При этом, если применение к собственникам участков административной ответственности, предусмотренной ст. 8.8 КоАП РФ, не является редкостью, то применение положений об изъятии земельных участков в связи с неиспользованием земельных участков является скорее исключением, чем правилом. Однако, вероятно, что уполномоченные на подачу соответствующего искового заявления государственные органы просто не обращаются в суды с соответствующими требованиями, т. к. отказных судебных решений по данной категории дел в большом количестве обнаружить не удалось. Более подробно вопросы изъятия сельскохозяйственных земель рассмотрены в разделе 2 настоящего параграфа.

Таким образом, законодатель устанавливает обязательность использования земельных участков только в двух поименованных выше случаях. В иных ситуациях прямо установленной обязательности использования земельных участков не имеется, однако при эксплуатации земельного участка его собственник должен помнить о требованиях, установленных в абз. 2 п. 1 ст. 42 ЗК РФ, которые предписывают собственнику или иному лицу обязанность использовать участок согласно целевому назначению и способами, не наносящими вред окружающей среде.

В ст. 42 ЗК РФ предусмотрен ряд иных обязанностей по использованию земельных участков, распространяющихся не только на собственников, в частности:

сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;
осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;
своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
своевременно производить платежи за землю;
соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности;
не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;
не препятствовать организации – собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Особенности осуществления прав на земельные участки затрагивают и правомочия собственника по распоряжению. В ст. 1 ЗК РФ закреплён принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В соответствии с данным принципом в ст. 35 ЗК РФ установлен запрет на отчуждение земельного участка без находящихся на нём здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

2. Особенности использования сельскохозяйственных земельных участков и возможность их изъятия

Особенности правового регулирования в отношении земель сельскохозяйственного назначения следуют из Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее – закон № 101-ФЗ о плодородии).

Нахождение у лица на каком-либо праве земельного участка сельскохозяйственного назначения накладывает на него не только обязанность использовать этот участок непосредственно, но и исполнять иные обязанности, свойственные только сельскохозяйственным земельным участкам.

Такие исключительные обязанности установлены в ст. 8 закона № 101-ФЗ о плодородии, которые включают в себя в том числе обязанности:

осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;
представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;
информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании.

Невыполнение обязанностей, предусмотренных ст. 8 закона № 101-ФЗ о плодородии, влечёт за собой риск привлечения к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель. При этом привлечение к ответственности на основании вышеуказанной нормы закона не является редкостью, что подтверждается судебной практикой^[3].

Иной особенностью владения и пользования земельными участками сельскохозяйственного назначения является возможность их изъятия в установленных законодательством РФ случаях, которые были кратко упомянуты выше.

Действующее законодательство РФ^[4] выделяет несколько случаев, когда допустимо изъятие у собственника земельного участка:

участок, предназначенный для ведения сельского хозяйства, не используется по целевому назначению в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен законом;
использование участка осуществляется с нарушением требований законодательства РФ, в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения^[5] либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и лицами, указанными в п. 2 ст. 222 ГК РФ, не выполнены предусмотренные законом обязанности по её сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями.

Важно отметить, что изъятию не подлежат участки, являющиеся предметом ипотеки, а также участки, в отношении собственника которых судом возбуждено дело о банкротстве (п. 2 ст. 6 закона № 101-ФЗ).

Изъятие земельного участка в указанных случаях производится путём продажи такого участка на публичных торгах в соответствии с положениями ГК РФ и ЗК РФ. При этом в любом случае решению об изъятии предшествует назначение административного наказания за совершённое собственником нарушение, а следовательно, и обязанность устранить такое нарушение. В случае, если собственник участка не предпринимает действий, направленных на устранение совершённого им правонарушения, такой участок может быть изъят.

^[1] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.11.2015 № Ф05-16999/2015 по делу № А40-57775/15, Постановление Верховного Суда Республики Алтай от 28.09.2015 № 4А-106/2015, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.08.2015 № Ф03-3458/2015 по делу № А04-7830/2014, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.06.2015 № Ф05-6332/2015 по делу № А41-65814/14.

^[2] Постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учётом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации».

^[3] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14.02.2011 по делу № А05-8546/2010, Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 04.08.2020 № Ф10-1264/2020 по делу № А83-2387/2019, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.02.2016 № Ф03-433/2016 по делу № А51-600/2015.

^[4] Ст.ст. 284, 285 ГК РФ, ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

^[5] Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения установлены Постановлением Правительства РФ от 22.07.2011 № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».