Государственный земельный надзор (федеральный земельный надзор) (далее – ГЗН) представляет собой деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений со стороны правообладателей земельных участков (на любом праве), за которые предусмотрена административная или иная ответственность. Надзорные функции выполняют не только федеральные органы, но и их территориальные отделения.
Особенности, полномочия и формы надзора установлены Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» (далее – Положение о надзоре).
Функции государственного земельного надзора возложены на три органа исполнительной власти, осуществляющие земельный надзор на федеральном уровне:
- Росреестр
- Россельхознадзор
- Росприроднадзор
Задачи надзорных органов охватывают практически все составы административных правонарушений в сфере землепользования, закреплённых в КоАП РФ. При этом в зависимости от сферы деятельности контролирующего органа за каждым органом закреплён отдельный блок задач в области земельного контроля, которые условно можно разделить на:
- контроль за землёй как объектом права (Росреестр);
- контроль за землёй как природным ресурсом, за его физическими свойствами (плодородие, мелиоративные мероприятия, рекультивация) (Россельхознадзор);
- контроль за землёй как объектом экологической системы (Росприроднадзор).
Полномочия Росреестра по земельному контролю:
a) недопущение самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена ими и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (ст. 7.1 КоАП РФ);
b) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в пригодное состояние (ст. 8.8 КоАП РФ);
c) выполнения требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность (ст. 7.34 КоАП РФ);
d) выполнения требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях (ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ);
e) выполнения требований земельного законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
f) выполнения требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Росреестра и его территориальных органов.
Полномочия Россельхознадзора по земельному контролю:
a) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ст. 8.6 КоАП РФ);
b) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель (ст. 8.7 КоАП РФ);
c) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения;
d) требований в области мелиорации земель;
e) обязанностей по рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
f) предписаний, выданных должностными лицами Россельхознадзора и его территориальных органов.
Полномочия Росприроднадзора по земельному контролю:
a) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (ст. 8.7 КоАП РФ);
b) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель (ст. 8.7 КоАП РФ);
c) выполнения требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчёвки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;
d) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
e) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Объекты проверочных мероприятий:
- органы государственной власти;
- органы местного самоуправления;
- юридические лица;
- руководители юридических лиц[1];
- индивидуальные предприниматели;
- физические лица.
Государственный земельный надзор контролирует правомерное использование земельных участков всеми её правообладателями, начиная от физических лиц на землях садоводства и заканчивая органами государственной власти на землях для размещения министерств.
Стоит отметить, что для мегаполисов наиболее распространёнными являются проверочные мероприятия в отношении юридических лиц и ИП, собственников земельных участков, расположенных в общественно-деловых и иных терзонах, обеспечивающих нормальное функционирование городской среды (включая жилую застройку, офисную, торговую).
За чертой города к ним добавляется массив проверок в отношении физических лиц (земли ИЖС, садоводства/огородничества и иные «индивидуальные» земельные наделы).
Полномочия проверяющих органов
С точки зрения инструментов осуществления земельного надзора, должностные лица (далее – инспекторы) имеют широкий спектр возможных источников получения информации в отношении проверяемого земельного участка (обширные базы данных, архивы данных, межведомственное взаимодействие с муниципальными властями, аэрофотосъёмка, натурный осмотр, использование технического оборудования и др.).
При этом инспекторы ограничены основаниями проведения проверочных мероприятий, которые могут осуществляться либо в рамках заранее установленного плана мероприятий, либо в соответствии с законодательно установленными «индикаторами» земельного участка, при наличии которых возможна внеплановая проверка.
Таким образом, инспекторы хоть и обладают широким набором инструментов для сбора максимального количества данных в отношении обследуемого земельного участка, но существенно ограничены в частоте проверок и основаниях их проведения.
Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путём проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством.
Из всех перечисленных выше способов осуществления надзора наиболее эффективным с точки зрения выявления правонарушений и одновременно самым опасным для землепользователей выступает административное обследование.
Порядок, сроки и иные особенности административного обследования едины для всех органов земельного надзора и их территориальных образований, утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 № 251 «Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений» (далее – Правила проведения административного обследования).
Административное обследование осуществляется должностными лицами самостоятельно, без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений.
При административном обследовании объектов земельных отношений проводится комплексное исследование информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, а также архивных фондах.
Перечень способов получения информации об обследуемом земельном участке является открытым, включает в себя, в числе прочего, использование дистанционных методов (аэрокосмическая съёмка, аэрофотосъёмка) и информацию, полученную по результатам визуального осмотра.
Кроме того, при обследовании приоритет имеют земельные участки, чья кадастровая стоимость выше удельного показателя кадастровой стоимости в соответствующем муниципальном образовании, земель, востребованных в гражданском обороте. За основу берутся данные из ЕГРН по сделкам купли-продажи (п. 7 Правил проведения административного обследования).
К «наиболее востребованным в гражданском обороте» принято относить застроенные/незастроенные земли, подразумевающие размещение объектов жилого фонда и коммерческой недвижимости.
Поскольку предмет плановой проверки юридических лиц и ИП ограничен, следовательно, должностное лицо имеет право задать закрытый перечень вопросов об обследуемом участке. Согласно п. 7(1) Положения о надзоре должностные лица обязаны использовать при проведении плановой проверки проверочные листы (списки контрольных вопросов).
Проверочные листы (списки контрольных вопросов) – совокупность сведений/вопросов, содержащих в себе обязательные требования, соблюдение которых является наиболее значимым с точки зрения осуществления земельного надзора и направлено на соблюдение законодательства.
Так, имеются утверждённые формы списков контрольных вопросов при проверках инспекторами Росреестра[2] и Россельхознадзора[3].
К контрольным вопросам проверок Росреестра относятся:
К контрольным вопросам проверок Россельхознадзора относятся:
Виды проверок
А) Документарные и выездные проверки – в зависимости от способа проверочные мероприятия делятся на две группы: документарные проверки и выездные (с натурным осмотром и фотофиксацией).
Документарные проверки заключаются в сведении воедино всех данных, полученных в ходе запроса всей имеющейся и интересующей инспектора документации в отношении обследуемого участка посредством межведомственного взаимодействия. Как было сказано ранее, инспекторы обладают широким спектром инструментов получения той или иной документации, что повышает качество проводимой проверки и пропорционально увеличивает риск привлечения к ответственности землепользователя при выявлении нарушений. Из этого следует, что при документарной проверке инспектор собирает, анализирует и делает соответствующие выводы о наличии/отсутствии правонарушений на обследуемом участке.
Выездная проверка подразумевает выезд инспектора на обследуемый земельный участок с фотовидеофиксацией нарушений / отсутствия нарушения на земельном участке.
С развитием технологий инспектору даже необязательно физически иметь доступ на весь участок. Поскольку способы исследования носят открытый характер (Правила проведения административного обследования), для получения исчерпывающей информации инспектор использует все возможные способы: начиная с аэрофотосъёмки со спутника и заканчивая использованием квадрокоптеров. Причём последние приобрели особенную популярность у инспекторов в связи с простотой использования и предельной детализацией обследуемого участка, а также отказом в предоставлении доступа на участок его правообладателями.
Б) Плановые и внеплановые проверки – в зависимости от основания проведения проверки
Плановые проверки осуществляются на основании планов, разрабатываемых и утверждаемых ежегодно в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 489[4].
Несмотря на то, что государственный земельный надзор реализуют несколько органов, плановые проверки в сфере земельного надзора осуществляются только должностными лицами Росреестра и Россельхознадзора, включая их территориальные органы.
Росприроднадзор, в свою очередь, реализует проверки при осуществлении государственного экологического надзора, планы проведения которых подлежат утверждению в отдельном порядке, не относящемся к земельному надзору.
Поскольку плановые проверки подлежат утверждению в установленном порядке, они находятся в открытом доступе. Ниже представлены официальные ресурсы, предоставляющие информацию как по всем субъектам РФ, так и по отдельности (в качестве примера Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург и Новосибирск).
Ежегодные планы проверок составляются отдельно в отношении каждого из субъектов правоотношений.
https://proverki.gov.ru – единый сайт всех проверок по всем субъектам РФ
Категории риска
Проверки осуществляются с применением риск-ориентированного подхода. Именно деление всех потенциально обследуемых земельных участков на категории риска позволяет добиться наиболее эффективного надзора в сфере соблюдения законодательства в области землепользования.
Информация о категоризации земельного участка носит закрытый характер, чаще всего на уровне ведомства.
При этом каждое заинтересованное лицо (правообладатель участка) имеет право направить в надзорный орган запрос о предоставлении информации об отнесении к той или иной категории риска. Поскольку форма запроса не утверждена, заинтересованное лицо составляет его в форме обращения. Ответ на запрос представляется надзорным органом в срок не более 15 дней с момента направления запроса.
Должностные лица самостоятельно выделяют и составляют критерии отнесения земельного участка при определении категории риска. Должностные лица самостоятельно (главные инспекторы) определяют критерии отнесения участков к категориям риска.
Выделяют следующие категории риска:
- категория среднего риска;
- категория умеренного риска;
- категория низкого риска.
Периодичность проверок:
- для земельных участков, отнесённых к категории среднего риска, – не чаще чем один раз в 3 года и не реже чем 1 раз в 6 лет;
- для земельных участков, отнесённых к категории умеренного риска, – не чаще чем один раз в 5 лет и не реже чем 1 раз в 6 лет;
- в отношении земельных участков, отнесённых к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.
Срок проведения плановых проверок использования юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями земельных участков, отнесённых к категории умеренного риска, не должен превышать 17 рабочих дней.
Внеплановые проверки
Существует закрытый перечень оснований проведения внеплановых проверок, установленный п. 6 ст. 71.1 ЗК РФ:
А) В связи с соблюдением требований п. 2 ст. 10 № 294-ФЗ[5]:
– истечение срока ранее выданного предписания об устранении ранее выявленного нарушения;
– мотивированное представление должностного лица государственного надзора и муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по административному обследованию;
– рассмотрение или предварительная проверка поступивших обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения или причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ и т. д.;
– выявление при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утверждённым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, индикаторам риска нарушения обязательных требований;
– приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Б) Выявление по итогам административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений, за которые предусмотрена административная и иная ответственность (пп. 2 п. 6 ст. 71.2 ЗК).
В) Поступление обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических лиц, граждан (пп. 3 п. 6 ст. 71.2 ЗК).
Г) Случаев непредоставления в указанный в срок декларации об использовании земельного участка, полученного в рамках программы «Дальневосточный гектар» и проверки использования по целевому назначению спустя год после приобретения участка с/х назначения посредством процедуры торгов (пп. 4–5 п. 6 ст. 71.2 ЗК).
Д) Индикаторов риска нарушения обязательных требований, утверждаемых Министерством экономического развития РФ[6] (п. 11(1) Положения о ГЗН):
– несоответствие площади используемого юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем земельного участка, определённой в результате проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, площади земельного участка, сведения ЕГРН;
– отклонение местоположения характерной точки границы земельного участка, определённое в результате проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, относительно местоположения границы земельного участка, содержащегося в ЕГРН, на величину, превышающую значение точности определения координат характерных точек границ земельных участков, установленное приказом Минэкономразвития России от 01.03.2016 № 90 «Об утверждении требований к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, требований к точности и методам определения координат характерных точек контура здания, сооружения или объекта незавершённого строительства на земельном участке, а также требований к определению площади здания, сооружения и помещения»;
– несоответствие использования юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем земельного участка, выявленное в результате проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) видам разрешённого использования земельного участка, сведения о котором содержатся в ЕГРН;
– отсутствие объектов капитального строительства, ведения строительных работ, связанных с возведением объектов капитального строительства на земельном участке, предназначенном для жилищного или иного строительства, выявленное по результатам проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.
Оформление результатов проверки
По итогам проведения проверки составляется акт проверки. Также могут быть оформлены предписание и протокол об административном правонарушении[7].
Акт проверки оформляется после её завершения в двух экземплярах[8]. Если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведённых исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий 3 (трёх) рабочих дней после завершения мероприятий по контролю[9].
Форма акта проверки утверждена в Приложении 3 к Приказу Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 № 141[10]. К нему должны быть приложены заполненный проверочный лист, протоколы проб обследования, протоколы (заключения) проведённых исследований и экспертиз, предписания об устранении выявленных нарушений и все документы (их копии), которые связаны с результатами проверки[11].
Один экземпляр акта проверки вручается (направляется) проверяемой организации следующими способами:
1) лично руководителю организации (иному должностному лицу или уполномоченному представителю) под расписку;
2) по почте с уведомлением о вручении;
Таким способом акт проверки направляется в том случае, если руководитель (иное должностное лицо или уполномоченный представитель) организации отсутствует или отказался ознакомиться с ним или дать об этом расписку либо если акт составляется в течение трёх дней после завершения проверки.
3) при наличии согласия проверяемого лица в форме электронного документа.
Предписания об устранении выявленных нарушений
В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства РФ к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений (далее – Предписание) с указанием сроков их устранения.
Предписание представляет собой официальный документ, который выдаётся государственным органом и содержит требование об устранении последствий совершённого правонарушения. Кроме того, Предписание не носит рекомендательный характер, а является обязательным для исполнения.
Срок устранения нарушения земельного законодательства в Предписании устанавливается должностным лицом с учётом вида выявленного правонарушения, времени вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении и времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства, но не более 6 месяцев.
Усреднённых показателей сроков устранения нарушения выявить невозможно, это напрямую зависит от внутренних убеждений инспектора.
Указанный в Предписании срок устранения нарушений может быть продлён:
- на основании ходатайства лица, в отношении которого вынесено предписание об устранении нарушений законодательства;
- по решению уполномоченного должностного лица Росреестра (территориального органа) в случае наличия документально подтверждённых оснований необходимости продления срока для обеспечения устранения выявленных нарушений в установленном законодательством порядке.
В случае невозможности устранения нарушения в установленный срок лицо, которому выдано предписание об устранении выявленных нарушений законодательства, не позднее указанного в Предписании срока устранения нарушения вправе направить должностному лицу, выдавшему данное предписание, ходатайство о продлении указанного в Предписании срока устранения нарушения земельного законодательства. К ходатайству прилагаются документы, подтверждающие принятие в установленный срок нарушителем мер, необходимых для устранения правонарушения.
В течение 15 рабочих дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного Предписанием, организуется проведение внеплановой проверки с целью определения факта устранения указанного нарушения.
В случае невыполнения требований Предписания в установленный срок организация может быть привлечена к административной ответственности.
Выданное Предписание может быть обжаловано в административном или судебном порядке.
В случае выявления факта неисполнения Предписания об устранении нарушения земельного законодательства должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, в установленном порядке:
- выдаёт правонарушителю новое Предписание об устранении нарушения земельного законодательства;
- принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 25 или ч. 26 ст. 19.5 КоАП РФ.
В случае неустранения в установленный срок нарушений, указанных в Предписании, Росреестр (территориальный орган) в срок не позднее чем 30 дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:
- исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с их компетенцией – в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, – в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.
Протокол об административном правонарушении
Если при проверке обнаружены достаточные данные, которые указывают на наличие административного правонарушения, то составляется протокол об административном правонарушении.
Протокол оформляется после акта проверки. Однако его могут составить и до акта проверки, если нужно принять обеспечительные меры в виде временного запрета деятельности. Это возможно в том случае, когда наказанием за правонарушение является приостановление деятельности. Порядок оформления протокола и ознакомления с ним приведён в ст. 28.2 КоАП РФ.
С момента составления протокола возбуждается дело об административном правонарушении. В результате его рассмотрения может быть вынесено постановление о назначении наказания.
Постановление о назначении наказания может быть обжаловано в административном или судебном порядке.
Таким образом, итогом административного обследования могут быть два документа: Протокол об административном правонарушении или Предписание об устранении выявленных нарушений. Ключевым отличием этих документов является то, что при Предписании землепользователю предоставляют возможность восстановить положение, предшествующее правонарушению. Протокол об административном нарушении, в свою очередь, свидетельствует о последующем вынесении постановления о назначении наказания.
Из этого можно сделать вывод, что протокол об административном нарушении в 99% случаев свидетельствует о назначении административного наказания.
Повторное привлечение к административной ответственности: отличия длящегося и разового характера правонарушения
По общему правилу никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Однако необходимо различать случаи, когда есть два административных правонарушения, а когда есть одно длящееся административное правонарушение, и лицо повторно привлекается к административной ответственности.
Длящееся административное правонарушение отличается от разового объективной стороной, поскольку длящееся правонарушение продолжает существовать длительный период времени и прекращается в тот момент, когда лицо перестаёт осуществлять противоправные действия. Срок давности по нему начинает течь с момента выявления правонарушения уполномоченным лицом.
Длящееся правонарушение выражается в длительном невыполнении обязанностей, за несоблюдение которых установлена административная ответственность. Например, длящимся является самовольное занятие земельных и лесных участков, нецелевое использование земельных участков и другие.
Привлечение к ответственности прекращает правонарушение. Однако если лицо после привлечения к административной ответственности продолжает осуществлять правонарушение, то оно может быть привлечено повторно к административной ответственности.
Как указывал Верховный Суд РФ, «если лицо, привлечённое к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. При этом следует учитывать характер обязанности, возложенной на нарушителя, и срок, необходимый для её исполнения»[12].
Таким образом, если лицо уже было привлечено к административной ответственности, и оно не устранило правонарушение в установленный срок, то допустимо привлечение к административной ответственности за то же самое правонарушение. В этом случае это будет новая административная ответственность.
Исходя из комплексного анализа норм федерального законодательства следует, что инспекторы ограничены количеством проверочных мероприятий и не имеют полномочий осуществлять административные проверки по собственной инициативе. Таким образом, инспекторы имеют право максимум на две проверки одного и того же участка в год: административная проверка с выдачей предписания об устранении административного правонарушения и повторная проверка соблюдения предписания. Другие проверки инспектор самостоятельно осуществить не может, за исключением случаев обращения с соответствующим заявлением третьих лиц (смежных землепользователей).
Неочевидные основания для привлечения к ответственности
О существовании административной ответственности за нарушение земельного законодательства знает практически каждый землепользователь: от владельца частного дома за чертой города до крупнейших девелоперов, осуществляющих строительство/эксплуатацию на крупнейших земельных участках.
Однако знать о размерах ответственности «самовольного занятия», «нецелевого использования» и «порчи земель» и потенциальных рисках привлечения за указанные нарушения ещё не означает знать особенности объективной стороны данных правонарушений.
В данном разделе мы разберём наиболее неочевидные основания для привлечения к ответственности по наиболее распространённым составам административных правонарушений в сфере землепользования.
1) Привлечение собственника за нарушения, допущенные предыдущим правообладателем
Предыдущий собственник использовал свою землю с массой нарушений: установил забор не в соответствии с юридическими границами – самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ). Участок имеет вид использования «склады», а фактически используется под размещение офисов (ст. 8.8 КоАП РФ); имеется незаконный слив опасных отходов – порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ).
Новый собственник приобретает данный земельный участок, сделка успешно проходит регистрацию, и довольный новый правообладатель продолжает использовать земельный участок аналогично предыдущему собственнику, ориентируясь на то, что перечисленные действия осуществлял не он, участок использует, как и раньше, ничего нового он не совершал.
Данная позиция ошибочна. Вне зависимости от того, когда и кем были совершены указанные действия, к ответственности за земельные правонарушения будет привлечён текущий собственник.
Позиция инспекторов и судебных органов в данном случае исходит из того, что земельные правонарушения в большинстве своём носят длящийся характер. И текущий собственник, приобретая земельный участок, не мог не знать о нецелевом использовании части зданий на участке, к примеру.
Таким образом, приобретая земельный участок, на котором имеются нарушения земельного законодательства, новый собственник автоматически становится правонарушителем по КоАП РФ, вина которого, по мнению инспекторов и судов, доказана.
2) Нецелевое использование на участке арендаторами имущества
Существует ошибочное мнение, согласно которому при выявлении нарушений нецелевого использования земельного участка со стороны арендатора помещений/здания/части участка к ответственности надлежит привлекать непосредственно то лицо, которое осуществляет деятельность, признаваемую нецелевой на конкретном земельном участке.
Сложившаяся судебная практика исходит из того, что собственник земельного участка использует его для извлечения прибыли, путём сдачи в аренду.
Заключая договоры аренды с лицами, которые планируют использовать землю не по целевому назначению, собственник не может не знать о потенциальном нарушении КоАП РФ.
Таким образом, вне зависимости от того, кто осуществляет деятельность, противоречащую виду разрешённого использования участка, виновным лицом выступает только собственник как лицо, ответственное за использование земли по назначению.
[1] Решение Московского городского суда от 26.06.2020 № 7-6550/2020.
[2] Приказ Росреестра от 22.11.2017 № П/0530 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора»).
[3] Приказ Россельхознадзора от 18.09.2017 № 908 (ред. от 11.09.2019) «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору при проведении плановых проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора».
[4] Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
[5] Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[6] Приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 7 «Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и её территориальными органами государственного земельного надзора».
[7] П. 7 ст. 71 ЗК РФ.
[8] П. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[9] П. 5 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[10] Приказ Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141 «О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»».
[11] П. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
[12] Вопрос 21 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2006 года; Определение Верховного Суда РФ от 02.10.2017 № 302-АД17-13362 по делу № А78-16212/2016; Определение Верховного Суда РФ от 20.11.2017 № 310-АД17-16667 по делу № А62-7966/2016.