Муниципальный земельный контроль представляет собой один из видов земельного контроля, предусмотренный гл. XII ЗК РФ.
В связи со вступлением в силу с 01.07.2021 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – закон № 248-ФЗ) полномочия органов муниципального земельного контроля определяются в соответствии с ним. Сроки, порядок и последовательность административных процедур при осуществлении муниципального земельного контроля устанавливаются административным регламентом осуществления муниципального земельного контроля, утверждаемым органом муниципального земельного контроля.
В земельном законодательстве существует проблема отграничения объектов, в отношении которых проводится муниципальный земельный контроль и государственный земельный надзор. На сегодняшний день такое отграничение происходит на уровне подзаконных нормативных актов, а также с помощью выработанной судебной практики. Особенности разграничений полномочий органов, осуществляющих государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль, установлены Постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515[1].
В целях недопущения проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя проверок исполнения одних и тех же требований ежегодные планы проведения плановых проверок муниципального земельного контроля согласовываются с территориальными органами исполнительной власти государственного земельного надзора.
Актуальной проблемой последних лет стало дублирование в регламентах муниципалитетов полномочий федерального государственного надзора. В подавляющем большинстве субъектов РФ и в муниципалитетах приняты нормативные акты, закрепляющие полномочия органов муниципального земельного контроля, которые отнесены к компетенции органов государственного земельного надзора.
На произошедшие изменения в нормативном регулировании формируется реакция судебной практики[2].
Муниципальный земельный контроль проводится в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 2 ст. 72 ЗК РФ). Об учёте этих требований не раз упоминал в судебной практике ВС РФ[3].
Разграничение полномочий уполномоченных органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, осуществляется в зависимости от территории их юрисдикции (п. 3 ст. 72 ЗК РФ):
- уполномоченные органы городского округа осуществляют земельный контроль в отношении земельных участков, находящихся в границах такого округа;
- уполномоченные органы городского поселения осуществляют земельный контроль в границах поселения;
- уполномоченные органы муниципального района осуществляют земельный контроль на межселенной территории. Также эти органы проводят контроль в отношении земельных участков, которые находятся в границах сельских поселений этого района, если такие полномочия не закреплены за органами местного самоуправления этих поселений законом субъекта РФ;
- уполномоченные органы сельского поселения осуществляют земельный контроль в границах сельских поселений. Они могут проводить контроль, если законом субъекта РФ наделены такими полномочиями.
В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия по муниципальному земельному контролю могут быть переданы органам государственной власти субъекта РФ (п. 4 ст. 72 ЗК РФ).
Так, в Санкт-Петербурге контроль проводит Комитет по контролю за имуществом Санкт-Петербурга (ст. 1 Закона Санкт-Петербурга от 15.06.2007 № 265-49, п. 1.2 Положения, утверждённого Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23.03.2016 № 207).
В Москве муниципальный земельный контроль проводит Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости г. Москвы (п. 1.3 Постановления Правительства Москвы от 02.03.2021 № 262-ПП «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории города Москвы»).
Реализация принципов муниципального земельного контроля
В ст. 3 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены основные принципы, на основании которых осуществляется контрольная деятельность:
1) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей[4];
2) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов контроля;
3) проведение проверок в соответствии с полномочиями контролирующего органа, их должностных лиц[5];
4) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами контроля (надзора);
5) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности;
6) ответственность органов контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства РФ;
7) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю[6];
8) финансирование за счёт средств соответствующих бюджетов, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю.
В связи с реформой контрольно-надзорной деятельности и, как следствие, принятием закона № 248-ФЗ законодателем дополнены восемь новых принципов контрольной деятельности: законность и обоснованность; стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований; соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц; охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц; недопустимость злоупотребления правом; соблюдение охраняемой законом тайны; открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; оперативность при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В связи с вступлением в силу закона № 248-ФЗ изменился порядок осуществления муниципального земельного контроля. Среди основных новаций выделим следующие:
а) установлено приоритетное проведение профилактических перед контрольными мероприятиями
Новое регулирование в области муниципального земельного контроля ориентирует муниципальные органы на приоритетное проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), стимулирования правомерного поведения контролируемых лиц (ст. 8 закона № 248-ФЗ). Такой подход поможет в разы снизить административную нагрузку на контролируемых лиц, а также в краткосрочной перспективе предупредить формальные судебные тяжбы.
б) более чётко по сравнению с ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ определены полномочия муниципалитетов по осуществлению муниципального контроля
В первую очередь п. 6 ст. 1 закона № 248-ФЗ установлено, что муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Это важное законодательное положение, отграничивающее муниципальный контроль от иных видов контроля (надзора) указанием исключительно на рамки вопросов местного значения.
Главным правовым документом на уровне муниципального образования, определяющим основные вопросы порядка организации муниципального контроля и учёта особенности конкретного муниципалитета, является положение о соответствующем виде муниципального контроля, которое должно быть утверждено представительным органом. Как следует из п. 4 ст. 98 № 248-ФЗ, положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 01.01.2022.
До указанной даты применяются нормативные правовые акты о порядке организации и осуществления видов муниципального контроля, принятые ранее.
Кроме того, законом № 248-ФЗ сохранён механизм возможного наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями по осуществлению видов федерального и регионального контроля (надзора) (п. 2 ст. 4, п. 2 ст. 5).
Для обеспечения публичности и открытости муниципального контроля новым регулированием предусматривается создание единого реестра видов муниципального контроля, в который включаются сведения о видах контроля, осуществляющих их контрольных органах и иные сведения (ст. 18 закона № 248-ФЗ).
в) создана гибкая система нормативно-правового регулирования муниципального земельного контроля
С учётом имеющихся ограниченных бюджетных, кадровых возможностей, для муниципального земельного контроля предусмотрены изъятия из общего регулирования о видах контроля.
В частности, глава 5 закона № 248-ФЗ, устанавливающая применение риск-ориентированного подхода, может не применяться к осуществлению муниципального контроля, если данное положение определено в положении о виде муниципального контроля и иное не установлено федеральным законодательством (п. 7 ст. 22 закона № 248-ФЗ).
Также такое исключение сделано для использования профилактических мероприятий и досудебного обжалования. Закон № 248-ФЗ устанавливает важнейший принцип приоритета профилактики при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, устанавливая перечень из семи профилактических мероприятий (информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактический визит).
П. 2 ст. 45 закона № 248-ФЗ определено, что для органов местного самоуправления обязательно использование только двух мероприятий – информирование и консультирование. Остальные могут применяться в случае, если такое решение принято муниципалитетом.
Новым правовым регулированием установлена система досудебного обжалования решений контрольных органов, которая будет на базе специально созданной информационной системы. Работа этой системы на муниципальном уровне также будет зависеть от готовности муниципалитета к её использованию. П. 4 ст. 39 закона № 248-ФЗ предусмотрено, что положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что досудебный порядок подачи жалоб при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено законодательством.
г) порядок проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий может быть поставлен в зависимость от отнесения объекта к определённой категории риска
По общему правилу частота проведения плановой проверки составляет не чаще чем один раз в три года. Исключения предусмотрены только для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, определённых Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 № 944. Проверки в отношении таких лиц проводятся два и более раз в три года. Также в предусмотренных законом случаях частота проведения проверки может ставиться в зависимость от отнесения объекта к определённой категории риска.
Внеплановые выездные проверки осуществляются по четырём предусмотренным законом основаниям:
1) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утверждённым индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров;
2) поручение Президента РФ или Правительства РФ о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц;
3) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок.
При этом необходимо отметить, что в случае, если положением о муниципальном земельном контроле будет предусмотрено, что система оценки и управления рисками при осуществлении муниципального контроля не применяется, все внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться только после согласования с органами прокуратуры.
Обжалование решений уполномоченного органа, действий (бездействия) должностных лиц уполномоченного органа, осуществляющих муниципальный земельный контроль
В связи с вступлением закона № 248-ФЗ в силу процесс обжалования решений уполномоченных органов, действий (бездействий) должностных лиц уполномоченных органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, обрёл новые особенности.
Это прежде всего связано с возможностью муниципалитетов положением о земельном контроле устанавливать обязательный досудебный порядок обжалования.
Напомним, что п. 4 ст. 39 закона № 248-ФЗ предусмотрено, что положением о виде муниципального контроля может быть установлено, что досудебный порядок подачи жалоб при осуществлении соответствующего вида муниципального контроля не применяется, если иное не установлено законодательством.
В случае, если положением о муниципальном земельном контроле будет установлен обязательный досудебный порядок урегулирования спора, то контролируемое лицо вправе по смыслу п. 1 ст. 40 закона № 248-ФЗ подать жалобу в уполномоченный на рассмотрение жалобы орган в электронном виде с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг. При подаче жалобы гражданином она должна быть подписана простой электронной подписью либо усиленной квалифицированной электронной подписью. При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью.
Срок подачи жалобы на решение контрольного органа, действия (бездействие) его должностных лиц составляет тридцать календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Срок на подачу жалобы на предписание контрольного органа составляет десять рабочих дней с момента получения контролируемым лицом предписания.
После регистрации жалобы уполномоченный орган в течение двадцати рабочих дней обязан её рассмотреть и вынести одно из следующих решений:
1) оставить жалобу без удовлетворения;
2) отменить решение контрольного органа полностью или частично;
3) отменить решение контрольного органа полностью и принять новое решение;
4) признать действия (бездействие) должностных лиц контрольных органов незаконными и вынести решение по существу, в том числе об осуществлении при необходимости определённых действий.
В случае несогласия с вынесенным решением контролируемое лицо вправе обратиться с административным исковым заявлением в суд в порядке главы 22 КАС РФ.
[1] Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль».
[2] Так, в Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.10.2019 № 70-КА19-3 было отмечено, что в отличие от органов, осуществляющих государственный земельный надзор, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах муниципального образования объектов земельных отношений, не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать к административной ответственности, а равно и выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания.
[3] Так, в Апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.10.2018 № 55-АПГ18-16 было отмечено, что региональным законодательством не допускается установление самостоятельных, отличных от закреплённых в п. 6 ст. 71.1 ЗК РФ, оснований для проведения внеплановых проверок граждан. ЗК РФ предусмотрел возможность правового регулирования региональным законодателем исключительно порядка осуществления муниципального земельного контроля.
[4] Решением Ленинского районного суда г. Курска от 20.09.2017 по делу № 2А-4036/2017 было удовлетворено требование общества о признании незаконным и отмене предписания Управления об устранении нарушения требований земельного законодательства (освобождение земельного участка от древесно-кустарниковой растительности) в связи с тем, что Управлением не была доказана вина общества в нарушении требований земельного законодательства (в т. ч. не проведён осмотр земельного участка, не произведён его обмер), а значит, нарушен принцип презумпции добросовестности юридических лиц.
[5] Решением Таштыпского районного суда Республики Хакасия от 14.12.2017 по делу № 12-52/2017 было отменено постановление о назначении наказания лицу по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ ввиду того, что внеплановая выездная проверка была проведена на основании распоряжения Управления имущества, которое не имело полномочий на проведение муниципального земельного контроля. Так, суд указал, что материалы дела об административном правонарушении не содержат доказательств, подтверждающих делегирование органами местного самоуправления муниципального района своих полномочий в части муниципального контроля за соблюдением земельного законодательства Управлению муниципальным имуществом, вследствие чего действия последнего по проведению внеплановой выездной, документарной проверки гражданина не могут быть признаны законными, и, соответственно, результаты проверки и протокол об административном правонарушении, составленный административным органом на основании вышепоименованных документов, являются недопустимыми доказательствами.
[6] В Определении ВС РФ от 17.10.2012 № 48-АПГ12-4 суд отменил решение нижестоящих судов, удовлетворил требования прокурора о признании противоречащим федеральному законодательств регламент осуществления муниципального контроля, поскольку последним предусматривалось установление платы за услуги организации, участвующей в исполнении функции, взимаемой с лица, в отношении которого проводятся мероприятия по контролю.